พื้นที่ทุ่งรับน้ำ ไม่ใช่ พื้นที่ทุ่งรับกรรม: เสียงเรียกร้องจากชาวบางบาลถึงรัฐบาล

ในขณะที่ประเทศไทยกำลังเผชิญภัยพิบัติจากอุทกภัยที่รุนแรงขึ้นโดยส่วนหนึ่งเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศที่ชัดเจนขึ้นในปีนี้ ผู้เชี่ยวชาญด้านภูมิอากาศและทรัพยากรน้ำและการจัดการภัยพิบัติ ได้ตั้งข้อสังเกตถึงความพร้อมในการรับมือภัยพิบัติด้านสภาพอากาศของรัฐ ผู้อำนวยการ Think Forward Center และอดีตอาจารย์ประจำภาควิชาเศรษฐศาสตร์เกษตรและทรัพยากร คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เดชรัต สุขกำเนิด ได้ตั้งข้อสังเกตถึงการจัดการภัยพิบัติจากอุทกภัยในพื้นที่ที่ราบลุ่มภาคกลาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการการใช้พื้นที่ทุ่งรับน้ำท่วมเพื่อบรรเทาผลกระทบต่อพื้นที่เศรษฐกิจทางตอนล่าง ที่กำลังถูกตั้งคำถามถึงความพร้อมในการเตรียมการและความเหลื่อมล้ำในการจัดการพื้นที่เสมือนหนึ่งเป็น “พื้นที่ทุ่งรับกรรม”

คำว่า “พื้นที่ทุ่งรับน้ำ” และ “พื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำ” ที่ใช้กันอยู่ปัจจุบัน ไม่ใช่คำดั้งเดิมที่มีอยู่ตามธรรมชาติหรือตามวิถีวัฒนธรรม (แม้จะพยายามทำให้ใกล้เคียงกับ “พื้นที่น้ำหลาก” ตามคำดั้งเดิมก็ตาม) แต่เป็นประดิษฐ์กรรมจากระบบการจัดการน้ำของภาครัฐยุคใหม่ “วิถีชีวิต” ที่คุ้นเคยกับน้ำท่วม จึงเป็นคำที่ภาครัฐพยายามอธิบายว่าพี่น้องในพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำคุ้นเคยกับน้ำท่วมแทบจะทุกปีอยู่แล้ว

แต่ล่าสุด (16 ตุลาคม 2565) พี่น้องชาวบางบาล จ.อยุธยาก็ได้ประกาศชัดเจนว่า “น้ำท่วม (ในทุกวันนี้) ไม่ใช่วิถีชีวิต” พร้อมประกาศว่า “พื้นที่ทุ่งรับน้ำ ไม่ใช่พื้นที่ทุ่งรับกรรม” บทความนี้จึงพยายามสะท้อนและเสนอแนวทางและนโยบายในการจัดการพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำ ให้มีความเป็นธรรมสำหรับคนในทุ่งและคนนอกแนวคันกั้นน้ำให้มากขึ้น

พื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำต่างกันอย่างไร

พื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำมีความแตกต่างกันในลักษณะของการท่วมและการจัดการน้ำ ซึ่งขอธิบายเอาแบบง่ายๆ ดังนี้ พื้นที่ทุ่งรับน้ำ จะเป็นพื้นที่ที่มีช่องทางในการควบคุมน้ำเข้าและน้ำออก การท่วมในพื้นที่ทุ่งรับน้ำจึงขึ้นอยู่กับการจัดการน้ำของรัฐเกือบสมบูรณ์ โดยในลุ่มภาคกลางตอนล่างจะมีพื้นที่ทุ่งรับน้ำอยู่ 10 ทุ่ง พื้นที่รวมกันเกือบ 1 ล้านไร่ สามารถรับน้ำได้มากกว่า 1,300 ล้านลูกบาศก์เมตร

ที่ผ่านมา รัฐบาลจะแจ้งให้พี่น้องเกษตรกรทำการเก็บเกี่ยวข้าวให้แล้วเสร็จก่อน 15 กันยายน ของแต่ละปี (เผื่อจะต้องเปิดให้น้ำเข้าทุ่ง) ส่วนการเปิดให้น้ำเข้าทุ่งจะเป็นไปตามความจำเป็นของแต่ละปี และเมื่อท่วมแล้ว มักจะท่วมจนถึงประมาณสิ้นเดือนพฤศจิกายนของแต่ละปี (สรุปคือ ท่วมประมาณ 2-3 เดือน) ส่วนพื้นที่นอกแนวคันกันน้ำ จะรับน้ำโดยตรงจากแม่น้ำ และหน่วยราชการต่างๆ ก็มักจะมองว่าเป็นพื้นที่ที่ท่วมโดยธรรมชาติและจัดการได้ยาก แต่ในความเป็นจริงแล้ว ตัว “คันกั้นน้ำ” ซึ่งเกือบทั้งหมดจะใช้ถนนและประตูน้ำเป็นแนวป้องกันพื้นที่ในแนวคันกั้นน้ำซึ่งอยู่อีกฝั่งหนึ่ง (เช่น พื้นที่กรุงเทพและปริมณฑลส่วนใหญ่) ที่ทำให้พื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำท่วมมากขึ้นและท่วมนานขึ้น เพราะมวลน้ำถูกบีบให้อยู่ในพื้นที่จำกัด

เสียงสะท้อนจากคนบางบาลถึงรัฐบาล

พื้นที่อำเภอบางบาล จังหวัดพระนครศรีอยุธยา มีทั้งพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำและพื้นที่ทุ่งรับน้ำ ซึ่งปีนี้พี่น้องในอำเภอบางบาลหลายพื้นที่ เช่น ชาวตำบลบ้านกุ่ม ส่งเสียงสะท้อนว่า “น้ำท่วมปีนี้ ท่วมสูง (สูงกว่าปี 2554 แล้ว 30 เซนติเมตร) และท่วมนาน (ท่วมมาแล้ว 2 เดือน และน่าจะท่วมอีกเป็นเดือน) กว่าทุกปี” จนสภาพการใช้ชีวิตลำบากมากและสะท้อนว่า “น้ำท่วมไม่ใช่วิถีชีวิต” นอกจากนี้ ชาวบางบาลก็ใช้สัญลักษณ์ “ยกธงขาว” ที่ไม่ใช่การยอมแพ้ แต่เป็นการ “ขอเจรจาโดยบริสุทธิ์ใจ” กับรัฐบาลหรือหน่วยราชการ (เช่น กรมชลประทาน) ว่าจะมีแนวทางในการจัดการน้ำอย่างไรที่จะลดความเดือดร้อนของพี่น้องบางบาลลงได้บ้าง

หากเข้าไปดูในรายละเอียดในพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำ จะพบปมปัญหาที่สำคัญ 3 ประการคือ ประการแรก ความชัดเจนและปัญหาในการจัดการน้ำในพื้นที่รับน้ำ แม้ว่าหน่วยงานราชการจะพยายามจัดระบบการนำน้ำเข้าทุ่ง โดยการให้เกษตรกรเก็บเกี่ยวข้าวให้เสร็จก่อนวันที่ 15 กันยายนของทุกปี แต่สิ่งที่หน่วยงานยังไม่ได้ตกลงกันล่วงหน้า (หรือหน่วยงานเองยังอาจควบคุมไม่ได้) ก็คือ “น้ำจะท่วมสูงระดับใด และจะท่วมนานเท่าใด”

ทั้งนี้ ต้องเข้าใจก่อนว่าระดับการท่วมของน้ำมีผลอย่างมากต่อการใช้ชีวิตของประชาชน ไม่ว่าจะเป็นเส้นทางเข้าออกหมู่บ้าน การโยกย้ายสิ่งของให้พ้นระดับน้ำ การใช้ชีวิตอยู่ในชั้นบนของบ้านหรือจำต้องอพยพ ฯลฯ ดังนั้น การที่รัฐบาลหรือหน่วยราชการไม่สามารถกำหนดระดับน้ำท่วมสูงสุดได้จนน้ำท่วมสูงกว่าปี 2554 จึงกลายเป็นปัญหาคาใจของชาวบ้าน เพราะเป็นที่ทราบกันดีว่าปริมาณน้ำและระดับน้ำโดยรวมของปี 2565 ยังต่ำกว่าปี 2554 แต่ทำไมในพื้นที่บ้านกุ่มจึงมีระดับน้ำท่วมสูงกว่าปี 2554 พี่น้องบ้านกุ่มได้กล่าวไว้อย่างน่าคิดว่า “เรายอมเป็นพื้นที่ที่รับน้ำก่อนพื้นที่อื่นๆ แต่เมื่อท่วมถึงระดับหนึ่งแล้ว ก็ต้องกระจายไปยังพื้นที่อื่นๆ บ้าง เพราะเราเป็นพื้นที่รับน้ำ ไม่ใช่พื้นที่รับกรรม” นอกจากนี้ พื้นที่ทุ่งรับน้ำยังถูกออกแบบมาสำหรับ “การรับน้ำ” จริงๆ โดยไม่ได้ออกแบบ “การระบายน้ำ” ออกจากทุ่งให้ดีพอ ทำให้พื้นที่ทุ่งรับน้ำต้องรับน้ำนานกว่าพื้นที่อื่นๆ โดยเฉพาะในปีที่น้ำมาก

ประการที่สอง ความชัดเจนของการจ่ายค่าชดเชย ค่าเยียวยา และค่าเสียโอกาส ในพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำ เพราะภาครัฐพยายามยึดหลักการการ “เยียวยา” จากสาธารณภัยทั่วไปที่เกิดตามธรรมชาติ โดยมิได้มองว่า ภาระของครัวเรือนที่ถูกน้ำท่วมสูงกว่าและนานกว่าพื้นที่อื่นๆ ควรเป็นความรับผิดชอบโดยตรงของรัฐบาล เพราะเป็นผลลัพธ์จากระบบการจัดการน้ำของรัฐบาลเอง นอกจากนี้ กฎเกณฑ์และความทั่วถึงในการจ่ายค่าเยียวยาน้ำท่วมในแต่ละปี ยังเป็นปัญหาใหญ่ของประชาชนในพื้นที่ บางพื้นที่ชาวบ้านบอกว่า ในปี 2564 ตนได้รับเงินช่วยเหลือเฉพาะค่าซ่อมแซมบ้านซึ่งจะต้องไม่ซ่อมแซมก่อนที่หน่วยงานจะมาประเมินด้วย มิฉะนั้นจะไม่ได้รับเงินช่วยเหลือ แต่ชาวบ้านบอกว่าหากพื้นบ้านหรือประตูหรือบันไดชำรุดจากน้ำท่วมก็ไม่อาจจะรอได้ เพราะเกี่ยวข้องกับความปลอดภัยในการดำรงชีวิต ทำให้ชาวบ้านรายดังกล่าวไม่ได้รับเงินช่วยเหลือดังกล่าว

ประการสุดท้าย ความเปลี่ยนแปลงทางประชากรในพื้นที่ทุ่งรับน้ำ ซึ่งมีลักษณะการเป็นพื้นที่การเกษตรและชนบท ซึ่งมีสัดส่วนประชากรสูงอายุเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ขณะเดียวกัน การที่ต้องเป็นพื้นที่รับน้ำทุกปีๆ ทำให้การลงทุนทางเศรษฐกิจต่างๆ ในพื้นที่มีน้อยลงไปด้วย และยิ่งเป็นผลให้อายุโดยเฉลี่ยของประชาชนในพื้นที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และสามารถรับมือกับภาวะน้ำท่วมสูงได้น้อยลงเรื่อยๆ ด้วย ดังนั้น เราจึงพบว่าชุมชนในพื้นที่รับน้ำมีสัดส่วนผู้สูงอายุและผู้ป่วยติดบ้านติดเตียงมากขึ้น ทำให้การอพยพสิ่งของและผู้คนทำได้ลำบากมาก พื้นที่อพยพที่มีหลายแห่งก็เป็นเต้นท์ที่ตั้งบนถนนทางหลวง ที่ไม่เหมาะสมสำหรับการพักพิงที่ยาวนานเป็นเดือนๆ ทำให้ผู้สูงอายุจำนวนไม่น้อยเลยต้องทนอยู่ในบ้านที่มีน้ำท่วมสูง

กล่าวโดยรวมคือ นอกจากการจัดให้เป็นพื้นที่รับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำแล้ว รัฐบาลหรือหน่วยราชการดูแลรับผิดชอบต่อชีวิตของพี่น้องในพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำน้อยมาก จนทำให้พี่น้องรู้สึกว่าตนไม่เพียงจะเป็น “พื้นที่รับน้ำ” เท่านั้น แต่ยังเป็น “พื้นที่รับกรรม” จากความรับผิดชอบอันจำกัดของภาครัฐไทยด้วย

ข้อเสนอหลักการจัดการพื้นที่ทุ่งรับน้ำ

Think Forward Center เห็นว่า รัฐบาลจะต้องกำหนดหลักการและมาตรการที่ชัดเจนสำหรับการจัดการน้ำในพื้นที่ทุ่งรับน้ำ (และพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำ) โดยจะต้องระบุให้ชัดเจนคือ

1. พื้นที่ทุ่งรับน้ำมีไว้ในสถานการณ์ที่มีความจำเป็นจริงๆ เท่านั้น และการผันน้ำเข้าทุ่งจะต้องมีหลักเกณฑ์และกำหนดระยะเวลาที่ชัดเจน รวมถึงหลักเกณฑ์ระดับน้ำสูงสุดที่จะท่วมในทุ่งรับน้ำนั้น เพื่อให้ชุมชนทั้งหมดได้รับทราบและปรับตัวให้สามารถดำรงชีวิตได้ในระยะยาว

2. ในกรณีที่ระดับน้ำท่วมใกล้ถึงจุดสูงสุดหรือระยะเวลาที่นานกว่าที่กำหนดไว้ รัฐบาลหรือหน่วยราชการต้องมีแนวทางทางที่ชัดเจนในการกระจายน้ำจากทุ่งรับน้ำหรือพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำไปยังพื้นที่อื่นๆ มิใช่ต้องปล่อยให้พื้นที่รับน้ำต้องรับภาระเกินกว่าที่กำหนดไว้

3. รัฐบาลจะต้องปรับปรุงระบบการระบายน้ำออกจากทุ่งรับน้ำ (และพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำ) และการกระจายน้ำภายในทุ่งรับน้ำให้สมบูรณ์ (สำหรับช่วงฤดูแล้ง) เพื่อลดระยะเวลาในการท่วมลง และลดพื้นที่ที่เกิดการขาดแคลนน้ำในช่วงหน้าแล้งลง

4. รัฐบาลจะต้องไม่ปล่อยให้เกิดการตั้งกิจการที่เป็นอันตรายต่อพี่น้องประชาชนในพื้นที่ทุ่งรับน้ำ เช่น การจัดตั้งบ่อขยะของ อบจ. ในพื้นที่ทุ่งบางบาล ซึ่งจะทำให้ประชาชนเดือดร้อนซ้ำซ้อนขึ้น หากเกิดน้ำท่วมบ่อขยะดังกล่าว และชะล้างสิ่งสกปรกและสารพิษสู่ทุ่งรับน้ำ

5. การจัดสรรน้ำเพื่อการเกษตรในกรณีอื่นๆ เช่น การจัดสรรน้ำในฤดูแล้ง กรมชลประทานต้องจัดสรรน้ำโดยให้ความสำคัญกับพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำเป็นลำดับแรก

ข้อเสนอมาตรการชดเชยทางเศรษฐกิจ

นอกเหนือจากมาตรการในการจัดการน้ำและที่ดินในพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำแล้ว รัฐบาลยังควรมีมาตรการทางเศรษฐกิจที่ช่วยเหลือ และชดเชยความเสียหายและค่าเสียโอกาสในพื้นที่ด้วย โดย Think Forward Center เสนอให้

1. การประกัยภัยพืชผลสำหรับการทำการเกษตรในพื้นที่ทุ่งรับน้ำ นอกเหนือจากช่วงเวลาที่กำหนดการรับน้ำ (เช่น 15 กันยายน-30 พฤศจิกายน) โดยเกษตรกรจะต้องได้รับการประกันภัยพืชผลเต็มจำนวนหากเกินความเสียหายเกี่ยวกับน้ำนอกช่วงเวลาดังกล่าว และรัฐบาลเป็นผู้ออกค่าเบี้ยประกันทั้งหมด

2. การผันน้ำเข้าทุ่งในช่วงเวลาที่กำหนด (เช่น 15 กันยายน-30 พฤศจิกายน) ในปีใด รัฐบาลจะต้องจ่ายค่าชดเชยเป็น 3 ส่วนได้แก่ (ก) ค่าช่วยเหลือค่าครองชีพที่ครัวเรือนต้องจ่ายเพิ่มขึ้น 3,000 บาท/เดือน/ครัวเรือน (จ่ายทันทีที่ท่วม) (ข) ค่าชดเชยการเสียโอกาสในการเกษตร 1,000 บาท/ไร่/เดือน และ (ค) ค่าชดเชยความเสียหายที่เกิดจากน้ำท่วม ทั้งบ้านเรือน/พาหนะ/อื่นๆ ตามจ่ายจริง แต่ไม่ต่ำกว่าครัวเรือนละ 5,000 บาท

3. รัฐบาลจะต้องสนับสนุนงบประมาณสำหรับ อปท. ในพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำ ในอัตรา 1,000 บาท/ไร่/เดือน (หรือ 3,000 บาท/ครัวเรือน/เดือน สำหรับพื้นที่ชุมชน) เพื่อเป็นกองทุนในการพัฒนาพื้นที่ ไม่ว่าจะเป็น (ก) การปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐาน/สาธารณูปโภคในพื้นที่ (ข) การปรับปรุงระบบชลประทานขนาดย่อมในพื้นที่ (ค) การปรับปรุงบ้านเรือนเพื่อลดความเสียหายจากน้ำท่วมในระยะยาว (ง) การจัดตั้งศูนย์อพยพหรือศูนย์พักพิง (ในลักษณะอาคารอเนกประสงค์) ที่ได้มาตรฐาน และอื่นๆ ตามที่ประชาชนในพื้นที่นั้นเห็นสมควร

โดยสรุป ภายใต้ข้อจำกัดของระบบการจัดการน้ำในปัจจุบันที่ระบบลุ่มน้ำเจ้าพระยา-ท่าจีนในภาคกลางรับน้ำได้ตามปกติประมาณ 3,500 ลูกบาศก์เมตร/วินาที พื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำก็ยังคงเป็นแนวทางในการจัดการน้ำที่รัฐบาลหรือหน่วยราชการเลือกใช้ จนกว่าการลงทุนในระบบระบายน้ำภาคกลางที่ทำให้รับน้ำได้มากกว่า 4,700 ลูกบาศก์เมตร/วินาที จะเสร็จสมบูรณ์ในอีกประมาณ 10 ปีข้างหน้า

เพราะฉะนั้น รัฐบาลจะต้องแสดงความรับผิดชอบเต็มที่ในการมิให้พื้นที่ทุ่งรับน้ำต้องกลายเป็น “พื้นที่ทุ่งรับกรรม” ด้วยการกำหนดกฎเกณฑ์ในการรับน้ำและระบายน้ำให้ชัดเจน อย่าให้ระดับน้ำท่วมและระยะเวลาการท่วมสูงและนานเกินไป รวมถึงมีมาตรการชดเชยและลงทุนให้เพียงพอสำหรับการดูแลคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่ ที่ต้องเสียสละวิถีชีวิตปกติของตนให้กับประโยชน์ของผู้คนที่อยู่ในพื้นที่ที่มีความพร้อมทางเศรษฐกิจมากกว่า

ข้อคิดเห็นนี้ได้รับการเผยแพร่ในวันนี้โดย Think Forward Center (ศูนย์นโยบายเพื่ออนาคต)

สำนักข่าว Bangkok Tribune ได้รับอนุญาตจากผู้เขียนให้ตีพิมพ์ข้อคิดเห็นนี้เป็นบทความในเซคชั่น Perspectives