ภายหลังการประชุมเจรจาเรื่องโลกร้อน COP26 ณ เมืองกลาสโกว์ สหราชอาณาจักร ในเดือนพฤศจิกายนช่วงปลายปีที่ผ่านมา คณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)) ได้ตอกย้ำถึงความจำเป็นเร่งด่วนในการจำกัดการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกไม่ให้สูงเกิน 1.5 องศาเซลเซียสภายในศตวรรษนี้ ด้วยการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยทันทีและให้ได้มากที่สุดในรายงาน IPCC ฉบับใหม่ล่าสุด, The IPCC Working Group III report, Climate Change 2022: Mitigation of climate change, ที่ถูกนำเสนอต่อสาธารณะช่วงต้นเดือนนี้
ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ ผู้อำนวยการสถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม และกรรมการกำกับกิจการพลังงานได้วิเคราะห์ผลการประชุมฯ และความพยายามของโลกและของประเทศไทยในภาคพลังงานล่าสุด
การประชุมเจรจาเรื่องโลกร้อนใน COP26 ช่วงต้นเดือนพฤศจิกายน ปี 2021 จบลงพร้อมกับผลลัพธ์สำคัญ 2 เรื่องที่สร้างผลสะเทือนต่อนโยบายและทิศทางการพัฒนาประเทศ และช่วยเพิ่มกระแสความตื่นตัวและแรงกดดันต่อการแก้ปัญหาโลกร้อนทั้งต่อระดับโลกและต่อประเทศไทย ดังนี้
1. Glasgow Climate Pact: มีเนื้อหาทั้งหมด 8 หัวข้อ ไล่เรียงตั้งแต่การลดก๊าซเรือนกระจก การปรับตัว การสนับสนุนด้านการเงินเพื่อการปรับตัว การถ่ายทอดเทคโนโลยี ฯลฯ โดยมีสาระสำคัญหลายประการที่เป็นการเร่งรัดและกระตุ้นการเร่งควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลกไม่ให้เกินระดับ 1.5 องศาเซลเซียส รวมทั้งข้อกำหนดให้ลดก๊าซเรือนกระจกทั้งโลกให้ได้ 45% จากระดับที่เคยปล่อยในปี 2010 ภายในปี 2030 ให้มีการลด (phasedown) และการยกเลิก (phase-out) การใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงผลิตไฟฟ้า ตลอดจนการอุดหนุนแบบไม่มีประสิทธิภาพต่อการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล เป็นต้น
2. Paris Rulebook: ความตกลงปารีสเป็นเพียงหลักการและกรอบปฏิบัติแบบกว้างๆ จึงต้องมีการเจรจากำหนดรายละเอียดของการดำเนินการปฏิบัติแต่ละเรื่องที่เรียกกันว่า “Paris Rulebook” และหาข้อสรุปข้อยุติผ่านการประชุมของประเทศสมาชิกในแต่ละปี (Conference of the Parties (COP))
การเจรจาใน COP 26 สามารถได้ข้อสรุปเกี่ยวกับการจัดทำ Paris Rulebook ที่ค้างคาอยู่เกือบ 6 ปีนับตั้งแต่ได้รับรองความตกลงปารีสเมื่อปี 2015 โดยเฉพาะในประเด็นเกี่ยวกับการสร้างความโปร่งใสในการดำเนินงานของประเทศภาคีสมาชิก (enhance transparency framework) ซึ่งมีข้อสรุปเกี่ยวกับการรับรองรูปแบบตาราง รายละเอียดการดำเนินงานสำหรับการจัดทำรายงานข้อมูลบัญชีก๊าซเรือนกระจกระดับประเทศ รายงานข้อมูลการสนับสนุนด้านการเงิน เทคโนโลยี และการเสริมสร้างศักยภาพที่ให้และที่ได้รับ รายงานข้อมูลเพื่อติดตามความก้าวหน้าการดำเนินงานตามเป้าหมาย NDCs (Nationally Determination Contributions) และความชัดเจนของการทบทวนและส่งเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก (NDCs) ทุกรอบ 5 ปี
นอกจากนี้ ยังได้ข้อสรุปเกี่ยวกับ กฎเกณฑ์ กติกา ขั้นตอนการอนุญาตให้ถ่ายโอนก๊าซเรือนกระจก รูปแบบและกระบวนการสำหรับกลไกการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDM) การถ่ายโอนก๊าซเรือนกระจกจากกิจกรรมภายใต้กลไก CDM การจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลการดำเนินงานของกลไก ข้อสรุปในเรื่องนี้มีผลสำคัญต่อการเดินหน้าของตลาดซื้อขายคาร์บอนเครดิตที่ซบเซาอยู่หลายปีนับตั้งแต่พิธีสารเกียวโตเริ่มเข้าสู่การสิ้นสภาพบังคับและยุติไปเมื่อปี 2020
ผลลัพธ์โดยรวมของการประชุม COP26 เป็นความก้าวหน้าที่สำคัญ เป็น Global Megatrend ที่มีผลอย่างมากต่อการปรับเปลี่ยนระดับนโยบาย ทิศทางการพัฒนาประเทศสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ รวมทั้งมีผลต่อการปรับตัวของภาคธุรกิจ
ความก้าวหน้าและการเปลี่ยนแปลงหลายระดับเรื่องโลกร้อน
ในช่วงปี 2021 มีความก้าวหน้าและความเปลี่ยนแปลงหลายระดับที่ส่งผลในทิศทางบวกต่อการแก้ไขปัญหาโลกร้อน โดยอาจแบ่งให้เห็นชัดเป็น 3 ระดับ ได้แก่
ระดับโลกและความตกลงพหุภาคี: จุดเปลี่ยนสำคัญเริ่มจากการที่โจ ไบเดนมาเป็นประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา นำไปสู่การเปลี่ยนนโยบายเรื่องโลกร้อนของสหรัฐ การกลับมาร่วมในเวทีการประชุมระดับโลก รวมทั้งการกลับมาร่วมเป็นสมาชิกของความตกลงปารีสของสหรัฐ นับเป็นการเปลี่ยนภูมิทัศน์ทางเศรษฐกิจและการเมือง(Economic-Political Landscape) เรื่องโลกร้อนที่สำคัญ
ในวันที่ 22-23 เมษายน 2021 ประธานาธิบดีไบเดนได้จัดการประชุม Leader Summit on Climate ผ่านระบบออนไลน์ มีผู้นำประเทศจำนวนมากเข้าร่วมการประชุมทั้งจีน อินเดีย เยอรมัน ฝรั่งเศส สหราชอาณาจักร ฯลฯ ผลลัพธ์ของการประชุมนำไปสู่กระแสการประกาศเป้าหมาย Net Zero ของประเทศต่างๆ และมีการเพิ่มระดับเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกตามเป้า NDCs ของแต่ละประเทศ เช่น สหรัฐเพิ่มขึ้นจาก 26-28% เป็น 50-52% , EU เพิ่มจาก 40% เป็น 55% , ญี่ปุ่นเพิ่มจาก 26% เป็น 46%
ผลลัพธ์ของการประชุม Leader Summit on Climate ส่งผลเป็นกระแสต่อเนื่องถึงการเจรจาเวทีความตกลงพหุภาคี COP26 ทำให้การประชุมบรรลุข้อยุติในหลายเรื่องตามที่ได้กล่าวถึงในช่วงต้นของบทความนี้
ระดับภูมิภาค: แรงขับเคลื่อนที่ส่งผลสำคัญมาจากนโยบายและแผนการดำเนินงานของสหภาพยุโรปเรื่อง Green Deal ที่มีเป้าหมายสร้างความเป็นกลางต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Neutrality) โดยมีมาตรการที่สำคัญประการหนึ่งคือ การใช้มาตรการจัดการคาร์บอนข้ามพรมแดน (Carbon Border Adjustment Measure : CBAM) เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาที่เรียกว่า Carbon Leakage ซึ่งเกิดจากการย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศต่างๆ ที่ไม่มีหรือมีข้อกำหนดเรื่องการลดก๊าซเรือนกระจกที่เข้มข้นน้อยกว่าในสหภาพยุโรป แล้วส่งสินค้าที่ผลิตได้ มีการปล่อยคาร์บอนสูงกลับเข้ามาในสหภาพยุโรป
มาตรการดังกล่าวกำหนดจะเริ่มทดลองใช้ในต้นปี 2023 กับสินค้า 6 กลุ่มแรก ได้แก่ เหล็ก เหล็กกล้า อลูมิเนียม ซีเมนต์ ปุ๋ยเคมี และไฟฟ้า และวางเป้าหมายที่จะใช้มาตรการ CBAM ขยายครอบคลุมสินค้าทุกประเภทในปี 2026
ระดับธุรกิจ การค้าและการลงทุน: บริษัทขนาดใหญ่จำนวนมากในประเทศต่างๆ และในประเทศไทยได้ออกมาประกาศนโยบายและเป้าหมายสร้างความเป็นกลางทางคาร์บอน (Carbon Neutral) หรือการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นศูนย์ (Net Zero Emission) โดยมีเป้าหมายในปี 2050, 2060 หรือ 2070 ขึ้นอยู่กับความพร้อมขององค์กร ประเทศด้านอุตสาหกรรมผลิตรถยนต์ที่ใช้น้ำมันได้ทยอยประกาศกำหนดปีที่จะหยุดผลิตรถยนต์น้ำมันและเปลี่ยนไปผลิตรถยนต์ไฟฟ้า 100% เป็นการตอบสนองต่อกระแสความตื่นตัวต่อปัญหาโลกร้อน ความต้องการของผู้บริโภค รวมทั้งแรงกดดันจากมาตรการด้านการค้าที่เชื่อมโยงกับเรื่องโลกร้อน
การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโลกและการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน
กระแสเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) และเรื่องเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน (Energy Transition) ไปสู่พลังงานสะอาด เป็น 2 กระแสของ Global Megatrend ที่สัมพันธ์ต่อกัน ในด้านหนึ่ง การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเป็นแรงกดดันที่ส่งผลต่อการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน ในอีกด้านหนึ่ง การเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานไปสู่พลังงานสะอาดก็เป็นทางรอดต่อการแก้ไขและลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
ภาคพลังงานเป็น sector ที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากที่สุด ในระดับโลกคิดเป็นสัดส่วนกว่า 73% (รายงาน World Resource Institute, 2020) จึงเป็นภาคที่มีภาระรับผิดชอบต่อการลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากที่สุด สำหรับประเทศไทย ภาคพลังงานปล่อยก๊าซเรือนกระจกคิดเป็นสัดส่วนกว่า 70% ของการปล่อยก๊าซทั้งหมด โดยแยกเป็นการผลิตไฟฟ้า 40% อุตสาหกรรม 29% ขนส่ง 25% และอื่นๆ 6%
แผนระดับชาติล่าสุดของประเทศไทยที่ตอบสนองต่อปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ คือ “แผนพลังงานแห่งชาติ” เป็นแผนที่จะบูรณาการแผนด้านพลังงาน 3 แผน และแผนด้านก๊าซที่มีอยู่เดิม เพื่อสนับสนุนให้ประเทศไทยมุ่งสู่พลังงานสะอาด ขับเคลื่อนเป้าหมาย Carbon Neutrality และ Net Zero Emission และเพื่อสร้างศักยภาพการแข่งขันและการลงทุนของผู้ประกอบการไทยให้สามารถปรับตัวเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจคาร์บอนต่ำตามทิศทางของโลก
แผนพลังงานชาติได้ผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานเมื่อวันที่ 4 สิงหาคมปีที่ผ่านมา ขณะนี้อยู่ในกระบวนการรับฟังความเห็นประชาชนและผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง โดยมีเป้าหมายจะประกาศใช้ในปี 2022
แผนพลังงานแห่งชาติอยู่บนฐานแนวคิด “4D1E” คือ Decarbonization ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในภาคพลังงาน, Decentralization กระจายศูนย์การผลิตพลังงานและโครงสร้างพื้นฐาน, Digitalization นำเทคโนโลยีดิจิทัลมาใช้ในการบริหารจัดการระบบพลังงาน, Deregulation ปรับปรุงกฎระเบียบเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงด้านพลังงานสมัยใหม่ , และ Electrification การเปลี่ยนรูปแบบการใช้พลังงานมาเป็นพลังงานไฟฟ้า
แผนพลังงานแห่งชาติเป็นรูปธรรมของปรากฎการณ์ Climate Convergence ที่เป็นการบรรจบเสริมกัน (Synergy) ระหว่างเป้าหมาย 3E คือ ด้านสิ่งแวดล้อม (Environment) ด้านเศรษฐกิจ (Economic) และด้านพลังงาน (Energy) แนวนโยบายของแผนพลังงานชาติ (Policy Direction) กำหนดเพิ่มสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าใหม่ โดยมีสัดส่วนพลังงานหมุนเวียน (Renewable Energy) ไม่น้อยกว่า 50% ปรับเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานมากกว่า 30% และปรับโครงสร้างกิจการพลังงานรองรับการเปลี่ยนผ่านพลังงานตามแนวทาง 4D1E
ภายหลังจากที่นายกรัฐมนตรีของไทยได้ไปประกาศความชัดเจนเชิงนโยบายในช่วงการประชุม COP26 ว่า รัฐบาลไทยได้กำหนดเป้าหมาย Carbon Neutral ภายในปี 2050 และ GHGs Net Emission ภายในปี 2065 และเพิ่มระดับ NDC ที่จะดำเนินการในช่วงปี 2020-2030 เป็น 20-40% หากได้รับการสนับสนุนจากต่างประเทศ (เดิมกำหนดไว้ 20-25%) ขณะนี้ได้เริ่มมีกระบวนการปรับปรุงนโยบายและแผนด้านต่างๆ ที่เกี่ยวข้องเพื่อให้สอดคล้องและรองรับเป้าหมายที่ได้ประกาศไว้ ทางกระทรวงพลังงานได้เริ่มมีการทบทวนปรับปรุงแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (Power Development Plan: PDP 2018 Rev.1)
ในการขับเคลื่อนตามแผนพลังงานชาติไปสู่เป้าหมายระบบเศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ หัวใจที่เป็นแกนกลางสำคัญ คือ การทำให้คาร์บอนมีราคา ทั้งในแง่เป็นต้นทุนที่ต้องจ่ายหากมีการปล่อยคาร์บอนมากขึ้น และสามารถสร้างรายได้จากการลดปล่อยคาร์บอน
นอกจากนี้ ต้องอาศัยการสร้างระบบนิเวศ (Ecosystem) รองรับการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานในทุกระบบ ทั้งในด้านโครงสร้างพื้นฐาน (เช่น ระบบ Smart Grid, ศูนย์ข้อมูลพลังงานแห่งชาติ) ด้านระบบตลาดซื้อขายคาร์บอน มาตรการจูงใจทางเศรษฐศาสตร์ ระบบซื้อขายไฟฟ้าจากพลังงานสะอาดหรือไฟฟ้าสีเขียว โครงสร้างอัตราค่าไฟฟ้าจากพลังงานสะอาดที่เหมาะสม ดึงดูดและกระตุ้นการลงทุนแต่ไม่สร้างภาระเกินจำเป็นให้ผู้ใช้ไฟฟ้าทั่วไป กฎหมาย กฎระเบียบที่รองรับระบบพลังงานยุคใหม่และการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
กฎหมายด้านพลังงานของไทยที่มีอยู่จัดทำขึ้นในยุคที่พึ่งพาพลังงานฟอสซิลเป็นหลัก ไม่สอดคล้องและเท่าทันการเปลี่ยนแปลงของสภาพการณ์ปัญหา การเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี และรูปแบบธุรกิจในยุคดิจิทัล ร่างกฎหมายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของไทยต้องนำมาปรับปรุงเพิ่มเติมเนื้อหาอีกมาก เนื่องจากร่างไว้เมื่อ 2 ปีที่แล้ว เป็นช่วงเวลาที่ภูมิทัศน์ทางเศรษฐกิจการเมืองเรื่องโลกร้อนแตกต่างไปจากปัจจุบันอย่างมาก ขณะนี้อยู่ในขั้นตอนที่จะเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบในหลักการ ก่อนส่งให้คณะกรรมการกฤษฎีกา
ความก้าวหน้า การเปลี่ยนแปลง และแรงกดดันจากปัญหาเรื่องโลกร้อนเกิดขึ้นในหลายระดับตั้งแต่ระดับโลก ระดับภูมิภาค ระดับประเทศ รวมถึงระดับภาคธุรกิจ จะเห็นได้ว่า ในวันนี้ปัญหาเรื่องโลกร้อนไม่ใช่แค่ประเด็นสิ่งแวดล้อมเหมือนที่เป็นในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา แต่เชื่อมโยงไปยังประเด็นเรื่องการค้าระหว่างประเทศ การลงทุนในยุคใหม่ ความมั่นคงในหลายมิติ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ทิศทางการพัฒนาประเทศ และที่สำคัญอย่างยิ่ง เป็นความท้าทายต่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างแท้จริง
ผู้อำนวยการสถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม และกรรมการกำกับกิจการพลังงาน