การเงินสีเขียวเพื่อการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ยั่งยืน

เป็นเรื่องที่ชัดเจนว่า รัฐบาลของหลายประเทศได้ถือโอกาสของการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมให้กลับเข้าสู่สถานการณ์ปกติ ภายใต้มุมมองและมาตรการใหม่ที่จะทำให้ประเทศมีความมั่งคงอย่างยั่งยืน ดังเช่น นโยบายการฟื้นฟูสีเขียว (Green Recovery Policy Package) การฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมให้มีสภาวะกลับมาใกล้เคียงดั่งเดิมก่อน Covid-19 จึงเป็นการเปิดโอกาสให้ภาครัฐของหลายประเทศดำริที่จะปฏิรูป (reform) นโยบายและมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจและการสร้างสังคมให้เป็นไปตามเป้าประสงค์ของการพัฒนาที่ยั่งยืนและลดปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ไม่ว่าจะเป็นมาตรการทางการเงินการคลัง (financial and fiscal measures) มาตรการทางสังคมเพื่อการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม (just transition) หรือมาตรการทางวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและนวัตกรรม เพื่อให้ภาคเอกชนดำเนินกิจกรรมที่จะช่วยอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมไปพร้อมกัน (sound technologies) เป็นต้น เครื่องมือที่ท้าทายเครื่องมือหนึ่งที่ภาครัฐต้องใช้เพื่อชักนำภาคเอกชนปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการผลิตและการจัดการแผนธุรกิจที่อนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รวมทั้งส่งเสริมสังคมรอบข้างให้เป็นสุข คือ มาตรการทางการเงินที่คำนึงถึงความมั่นคงและมั่งคั่งของสังคม หรือเรียกอีกอย่างว่า “การเงินสีเขียว” (Green Finance) รองศาสตราจารย์ ดร. นิรมล สุธรรมกิจ ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยนโยบายด้านเศรษฐกิจสีเขียว คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ความเห็น

นับตั้งแต่เศรษฐกิจชะงักงันเนื่องจากการยุติและชะลอกิจกรรมทางเศรษฐกิจและกิจกรรมทางสังคมเพราะการควบคุมสถานการณ์การแพร่กระจายของ Covid-19 สังคมก็ได้รับผลกระทบตามไปด้วยทั้งด้านชีวิตความเป็นอยู่ที่เปลี่ยนไปและการเปลี่ยนอาชีพ การเข้าถึงระบบสาธารณูปโภคที่เปลี่ยนแปลงไป (เพราะต้องปรับทรัพยากรบุคคลและงบประมาณเพื่อการสาธารณสุขของ Covid-19) การปรับเปลี่ยนวิถีการเรียนการสอนและการทำงานที่ทำให้ขาดการพัฒนาทักษะการใช้ชีวิตกับเพื่อนและการปฏิสัมพันธ์แบบพหุภาคีในห้องเรียนหรือสถานที่ทำงาน รวมถึงการปรับเปลี่ยนวิถีการปฏิสัมพันธ์กับลูกค้าผ่านช่องทางออนไลน์ที่ทำให้ต้องปรับความเชื่อถือระหว่างกัน ตลอดจนการปรับวิถีการใช้จ่ายผ่านเงินสดและผ่านธุรกรรมทางการเงินออนไลน์

หากพิจารณาถึงผลกระทบต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจและประเด็นทางสังคมและความเสื่อมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมแล้ว กล่าวได้ว่า ประเด็นทางเศรษฐกิจได้รับผลกระทบเชิงลบอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยเฉพาะสาขาบริการ เช่น การท่องเที่ยว การธนาคาร การขนส่งผู้โดยสารระหว่างเมือง และการค้าปลีก ในขณะที่สาขาอุตสาหกรรมและสาขาเกษตรกรรมเพื่อการบริโภคภายในประเทศและเพื่อการส่งออกผลิตภัณฑ์ (ที่มีการสัมผัสระหว่างบุคคลน้อยกว่าสาขาบริการ) อาจได้รับผลกระทบเชิงลบในระดับที่น้อยกว่า

ส่วนประเด็นทางสังคมมีทั้งผลกระทบเชิงลบและเชิงบวก หากมองในแง่ลบก็อาจกล่าวได้ว่า สังคมมีความเหลื่อมล้ำทางรายได้และทางสังคมอย่างเห็นได้ชัด กล่าวคือ ประชาชนบางกลุ่มสามารถเข้าถึงบริการสาธารณูปโภคที่มีคุณภาพดีกว่า และสามารถเข้าถึงระบบการเรียนออนไลน์ได้ดีกว่าประชาชนอีกกลุ่มหนึ่ง  และหากมองในแง่บวก สังคมชนบทหรือสังคมเมืองขนาดเล็กบางแห่งสะท้อนให้เห็นถึงศักยภาพของ “ความเข้มแข็ง” กล่าวคือ สังคมชนบทสามารถรองรับกลุ่มแรงงานที่ต้องยุติการทำงานหรือต้องเลิกประกอบอาชีพเดิมแล้วอพยพกลับถิ่นฐานเดิมที่ยังสามารถแสวงหารายได้ (ที่มิใช่ตัวเงินและที่เป็นตัวเงิน) ในรูปแบบที่พื้นฐานทางครอบครัวและพื้นฐานความรู้ที่สะสมมาก่อนหน้า

สำหรับด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมกลับฟื้นตัวอย่างเห็นได้ชัด เหตุเพราะกิจกรรมของมนุษย์ไม่ได้เข้าไปรบกวนหรือไม่ได้ทำร้ายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างที่เป็นมาในอดีต โดยเฉพาะกิจกรรมด้านการท่องเที่ยวทางธรรมชาติและการประมงที่ลดลงจากสถานการณ์ควบคุมการแพร่กระจายของ Covid-19

จากความเปลี่ยนแปลงที่กล่าวข้างต้น นำมาสู่คำถามที่ว่า สังคมของเราควรจะก้าวไปในทิศทางใดนับแต่นี้ เมื่อสถานการณ์การแพร่ระบาดของ Covid-19 เข้าสู่สถานการณ์ปกติหรือเป็นเรื่องธรรมดา หรือ มนุษย์สามารถอยู่ร่วมกับไวรัสประเภทนี้ได้แล้ว เฉกเช่นกับโรคระบาดประเภทอื่น

การนำพาสังคมของเราในห้วงเวลาจากนี้ไปนั้น ภาครัฐนับว่ามีบทบาทสำคัญที่สุดในการชักนำสังคมไปในทิศทางที่เหมาะสมกว่าในอดีต การชักนำทางสังคมนี้ไม่เพียงแต่การกำหนดมาตรการที่จูงใจให้ภาคเอกชนและภาคประชาชนเข้าใจและให้ความร่วมมือในการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมให้เป็นไปในทิศทางที่ดีกว่าในอดีตที่ผ่านมา

มาตรการจูงใจดังกล่าวจะต้องทำให้รากฐานที่สำคัญของประเทศดำเนินไปได้อย่างยั่งยืน ทั้งในมิติทางสังคมที่มีสมาชิกในสังคมมีความเข้มแข็งกับสติปัญญาและปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงทางสังคมที่รวดเร็วและเปิดกว้างระดับสากลและจะต้องเป็นการลงทุนระยะยาวอย่างต่อเนื่อง (เช่น ทักษะการประกอบอาชีพที่หลากหลายและรองรับการเปลี่ยนผ่านที่รวดเร็วของเทคโนโลยี ทักษะการให้บริการดูแลด้านสาธารณสุข ทักษะการเรียนรู้ข้อมูลนานาชาติ ทักษะการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ฯลฯ)

ในมิติทางเศรษฐกิจที่กระตุ้นการผลิตและการบริโภคในระดับที่เหมาะสมและลดการทำลายคุณภาพสิ่งแวดล้อม (เช่น การท่องเที่ยวที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ผลิตภัณฑ์ที่ใช้สมุนไพร การผลิตที่คำนึงถึงการช่วยเหลือชุมชนและการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ ฯลฯ) รวมทั้งการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมและภูมิอากาศ เช่น โรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน ระบบบำบัดน้ำเสียชุมชนและการจัดการขยะชุมชน เป็นต้น

และในมิติทางฐานทรัพยากรธรรมชาติและคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่จะต้องควบคุมการทำลายล้างและเป็นฐานปัจจัยการผลิตของประเทศอย่างยั่งยืน (เช่น พื้นที่ป่าบกและป่าชายเลน ทรัพยากรประมงน้ำจืดและประมงน้ำเค็ม การใช้ที่ดินและน้ำต้นทุนอย่างเห็นคุณค่า การควบคุมการปล่อยมลพิษทางน้ำและมลพิษทางอากาศที่ขยายวงกว้างทั้งด้านพื้นที่ ด้านสาขาการผลิตและด้านมาตรการควบคุม ฯลฯ)

บทบาทการชักนำสังคมของภาครัฐดังกล่าวถือว่าเป็นการปรับเปลี่ยนแนวคิดของการกำหนดนโยบายและมาตรการที่จูงใจให้ทุกภาคส่วนในสังคมเป็นไปในทิศทางเพื่อความยั่งยืนและมั่นคงมั่งคั่งของประเทศ ภายใต้แนวทางการปฏิรูปหรือการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมนับจากปรากฎการณ์ COVID-19 เป็นต้นไป

การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของภาครัฐที่อยากเห็น

สถานการณ์แพร่ระบาดของ Covid-19 นับว่าเป็น “ตัวกระตุก” ให้ประชาชนเห็นกระจ่างชัดว่า ประเทศใดที่จะมีความมั่นคง (security) มากกว่ากัน ทั้งในด้านการพึ่งพิงเศรษฐกิจภายในประเทศ การใช้ทรัพยากรภายในประเทศอย่างชาญฉลาด และ การให้บริการประชาชนทั้งในด้านสาธารณสุขและการศึกษาอย่างทั่วถึง เป็นต้น ดังนั้น หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะกล่าวว่า ภาครัฐจึงมีบทบาทสำคัญยิ่งในการวางรากฐานเพื่อให้เกิดความมั่งคงให้แก่ประเทศ โดยบทบาทนี้มักอยู่ในรูปของการวางกรอบแนวคิดของการพัฒนาประเทศ การวางกรอบทางกฎหมายที่เหมาะสม และการกำหนดบทบาทหรือการมีส่วนร่วมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งความร่วมมือของประชาชนในการฝ่าฟันอุปสรรคขวางหนามของการพัฒนาประเทศ

เป็นเรื่องที่ชัดเจนว่า รัฐบาลของหลายประเทศได้ถือโอกาสของการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมให้กลับเข้าสู่สถานการณ์ปกติ ภายใต้มุมมองและมาตรการใหม่ที่จะทำให้ประเทศมีความมั่งคงอย่างยั่งยืน ดังเช่น นโยบายการฟื้นฟูสีเขียว (Green Recovery Policy Package) ทั้งนี้ บทบาทของรัฐไม่เพียงแต่ “กระตุ้น” ให้เกิดการจับจ่ายใช้สอยของภาคเอกชนและภาคประชาชน (ผ่านระบบงบประมาณและมาตรการส่งเสริม) เท่านั้น ยังรวมถึงการออกมาตรการใหม่ (new measures) หรือปรับมาตรการเก่าให้เหมาะสม (reformed measures) ที่กระตุ้นให้ภาคเอกชนและภาคประชาชนปรับเปลี่ยนพฤติกรรมให้เกิดความมั่นคงอย่างยั่งยืน (sustainable security)

ด้วยเหตุนี้ ผู้ที่มีบทบาทในหน่วยงานรัฐบาลของประเทศต่างๆ ได้นำเสนอ “แผนการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่คำนึงถึงการพัฒนาที่ยั่งยืนหรือสร้างความมั่นคงของฐานทรัพยากรธรรมชาติและทรัพยากรมนุษย์” เพื่อให้เกิดความมั่นใจว่าจะเกิดการชักนำสังคมที่ถูกต้องอย่างที่ควรจะเป็น โดยใช้กรอบแนวคิดการพัฒนาที่ยั่งยืน (sustainable development) และการต่อสู้กับความท้าทายเพื่อบรรเทาปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change)

สิ่งที่ปฏิเสธไม่ได้เลยว่า ก่อนสถานการณ์การแพร่ระบาดของ Covid-19 หลายประเทศได้ตระหนักถึงความพยายามที่จะบรรลุเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตามความตกลงปารีส (Paris Agreement) และการมุ่งสู่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (sustainable development goals) ตั้งแต่ ค.ศ. 2015 เป็นต้นมา เพราะประเทศเหล่านั้นได้เรียนรู้ว่าในอดีตที่ผ่านมานั้นนโยบายและมาตรการกระตุ้นการพัฒนาภายในประเทศและการขยายตัวทางการค้าสินค้าและบริการระหว่างประเทศได้นำไปสู่ “ความไม่ยั่งยืนของสังคม” (unsustainable society) ทั้งด้านความเหลื่อมล้ำทางสังคม ความเสื่อมโทรมของทรัพยากร-ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และการแข่งขันทางการค้าที่ละเลยการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและการจัดการด้านสิ่งแวดล้อม รวมทั้งการละเลยการดูแลสวัสดิการของแรงงานและสังคมโดยรอบ

ด้วยเหตุนี้ หลายประเทศได้มีความพยายามปรับเปลี่ยนแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของตนในระยะยาวให้ก้าวเข้าสู่สังคมคารบอนต่ำ (low carbon society) บ้าง หรือสังคมหมุนเวียน (circular society) บ้าง หรือสังคมสีเขียว (green society) บ้าง เพื่อตอบโจทย์ของการวางรากฐานเศรษฐกิจและสังคมให้เกิดความมั่นคงและการพัฒนาที่ยั่งยืน รวมทั้งการตอบโต้ความท้าทายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

ดังนั้น การฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมให้มีสภาวะกลับมาใกล้เคียงดั่งเดิมก่อน Covid-19 จึงเป็นการเปิดโอกาสให้ภาครัฐของหลายประเทศดำริที่จะปฏิรูป (reform) นโยบายและมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจและการสร้างสังคมให้เป็นไปตามเป้าประสงค์ของการพัฒนาที่ยั่งยืนและลดปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ไม่ว่าจะเป็นมาตรการทางการเงินการคลัง (financial and fiscal measures) หรือมาตรการทางสังคมเพื่อการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม (just transition) หรือมาตรการทางวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและนวัตกรรมเพื่อให้ภาคเอกชนดำเนินกิจกรรมของตนที่อนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมไปพร้อมกัน (sound technologies) เป็นต้น

มาตรการหนึ่งที่ภาครัฐต้องใช้เพื่อชักนำภาคเอกชนปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการผลิตและการจัดการแผนธุรกิจที่อนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รวมทั้งส่งเสริมสังคมรอบข้างให้เป็นสุข คือ มาตรการทางการเงินที่คำนึงถึงความมั่นคงและมั่งคั่งของสังคม หรือเรียกอีกอย่างว่า Green Finance ซึ่งขอเรียกในที่นี้ว่า “การเงินสีเขียว”

ประเภทของการเงินสีเขียว

การเงินสีเขียว (green finance) นับว่าเป็นกลไกทางการเงินและส่งเสริมการลงทุนของภาคเอกชนให้เป็นไปในทิศทางที่ภาครัฐหรือภาคประชาสังคมพึงประสงค์

ทำไมภาคเอกชนจึงต้องการการเงินสีเขียว? เหตุผลสำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก สำหรับผู้ประกอบการรายเดิมที่กำลังฟื้นตัวทางธุรกิจต้องการการปรับเปลี่ยนหรือการปฏิรูปพฤติกรรมการผลิตหรือการดำเนินธุรกิจแบบเดิมให้เป็น “แบบใหม่” นั้นจำเป็นต้องใช้เงินหรือการลงทุนปรับปรุงเทคนิคการผลิตหรือกระบวนการผลิต (adjustment) และกระบวนการอื่นเพิ่มเติมจากปกติ (additionality) ประการที่สอง สำหรับผู้ประกอบการรายใหม่ที่กำลังจะเข้าสู่ธุรกิจในช่วงเวลาของการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ อาจจำเป็นต้องปรับแผนธุรกิจที่มีความเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมและเป็นมิตรต่อสังคมมากขึ้น

การเงินสีเขียว (green finance) ที่สอดคล้องกับเป้าหมาย SDGs มีนิยามที่หลากหลาย เช่น การลงทุนเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน (sustainable investment) คือ การลงทุนที่ต้องสร้างผลกระทบเชิงบวกให้แก่การพัฒนาที่ยั่งยืนและต้องไม่สร้างผลเสียต่อภาคส่วนอื่น ๆ (do not harm) อีกทั้งต้องใช้เป้าหมาย SDGs เป็นตัวชี้วัดผลงาน (อ้างถึง Global Investors for Sustainable Development Alliance (GISD) จัดทำโดย OECD) การเงินเพื่อเศรษฐกิจสีน้ำเงิน (sustainable blue finance) ซึ่งมีคำนิยามใกล้เคียงกัน คือ การสนับสนุนให้เกิดการเคลื่อนย้ายเงินทุนไปสู่กิจกรรมที่สร้างความยั่งยืน (green economy) และขับเคลื่อนทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องกับการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทางทะเลให้มุ่งไปสู่ความยั่งยืน (blue economy) (อ้างถึง คำนิยามของโครงการสิ่งแวดล้อมแห่งสหประชาชาติ หรือ UNEP) และการเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate finance) คือการเคลื่อนย้ายเงินทุนไปสู่กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (adaptation) และการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (mitigation) (อ้างถึง คำนิยามที่มีการเจรจาตามกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือ UNFCCC) เป็นต้น

รายงานของ UNCTAD (2016) ระบุว่าในแต่ละปี โลกต้องการเงินทุนเพื่อขับเคลื่อนเป้าหมาย SDGs อย่างน้อย 5-7 ล้านล้านเหรียญสหรัฐต่อปี ซึ่งหากคิดเฉพาะส่วนของประเทศกำลังพัฒนา จะต้องการเงินทุนดังกล่าวสูงถึง 3.3-4.5 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ ซึ่งเป็นปริมาณเงินทุนจากการประเมินก่อนช่วงเวลาที่จะเกิดการระบาดของโรค COVID-19 ส่วนรายงานของ OECD (2020) ระบุว่าขนาดของตลาดการเงินโลกเมื่อปี ค.ศ. 2019 มีมูลค่า 378.9 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ แต่โดยมากมักจะเป็นการใช้เงินทุนไปเพื่อเป้าหมายความเจริญเติบโตเป็นหลัก และมีปริมาณเงินทุนเพียงจำนวนน้อยเท่านั้นที่จะได้ถูกใช้เพื่อบรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจสังคมและสิ่งแวดล้อมไปพร้อมกัน ถึงกระนั้น เป็นที่เชื่อกันว่า การปรับปรุงแนวคิดเพื่อให้กลไกทางการเงินที่มีอยู่แล้วในปัจจุบันมาช่วยเสริมการพัฒนาอย่างยั่งยืนจึงน่าจะส่งผลให้บรรลุเป้าหมาย SDGs ได้ง่ายดายยิ่งขึ้น

ในมุมมองของภาคเอกชน คำนิยามของการเงินสีเขียวหรือเพื่อความยั่งยืนมีความแตกต่างกันออกไป เนื่องจากภาคเอกชนจำเป็นต้องมองถึงความสามารถในการปฏิบัติได้ และการวัดผลสำเร็จของการปฏิบัตินั้น สิ่งที่มาควบคู่กับ Sustainable Finance คือ Environmental, Social, & Governance (ESG) ซึ่งหมายถึง การตัดสินในวางแผนการดำเนินธุรกิจและการลงทุนในอนาคตจำเป็นต้องคำนึงถึงคำสามคำข้างต้นไว้เสมอ เพื่อเป็นการแสดงให้เห็นว่าธุรกิจที่ดำเนินอยู่จะไม่ส่งผลเสียต่อสิ่งแวดล้อม สังคม และการกำกับดูแลกิจการที่ดี

หลักการลงทุนบนพื้นฐานของ ESG ช่วยให้ภาคเอกชนและภาคประชาชนที่เป็นผู้ลงทุนเลือกสนับสนุนเงินทุนให้แก่องค์กรที่ไม่สร้างผลกระทบภายนอกเชิงลบ และเป็นกลไกที่มีความคล้ายคลึงกับการลงโทษผู้ประกอบการที่ไม่คำนึงถึง ESG ตัวอย่างเช่น บริษัทจัดการกองทุน BlackRock ซึ่งมีมูลค่าสินทรัพย์ภายใต้การจัดการ (assets under management: AUM) สูงที่สุดในโลก ได้ประกาศที่จะขายหลักทรัพย์ออกจากกองทุน (divestment) จากบริษัทที่มีรายรับเกินร้อยละ 25 จากธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับถ่านหิน เป็นต้น

จากบทวิเคราะห์ของ Bloomberg คาดว่า ภายใน ค.ศ. 2021 มูลค่าของสินทรัพย์ (AUM) ที่เกี่ยวข้องกับ ESG จะมีมูลค่าสูงถึง 37.8 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ และเงินกู้เพื่อแผนการดำเนินธุรกิจแบบ ESG จากทั้งภาครัฐและภาคเอกชนจะมีมูลค่า 2.2 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ แต่อย่างไรก็ดี ถึงแม้มูลค่าสินทรัพย์ ESG จะสูงมาก การกระจุกตัวของสินทรัพย์นั้นมีอยู่เพียงไม่กี่ประเทศเท่านั้น โดยกว่าร้อยละ 80 กระจุกอยู่ในยุโรปและสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นตลาดการเงินใหญ่ที่สุดของโลก และในปี ค.ศ. 2020 จากรายงานของ OECD (2020) ระบุว่า มีเพียงส่วนน้อยเท่านั้นที่เป็นของประเทศรายได้ปานกลาง และแทบไม่ทราบมูลค่าในกลุ่มประเทศรายได้น้อย

ดังนั้น ในช่วงเวลาปัจจุบัน หากภาครัฐชี้นำสังคมว่าต้องคำนึงถึงเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนและลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ความต้องการเงินทุนของภาคเอกชนย่อมที่จะเพิ่มสูงขึ้นไปอีก (เพื่อต้องฟื้นฟูธุรกิจเดิมให้กลับมาสู่สภาวะปกติและจำต้องปรับเปลี่ยนให้เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมมากขึ้นกว่าเดิม)  และในขณะที่ความต้องการเงินทุนของภาครัฐเพื่อการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานอาจจะต้องลดลง เพื่อนำเงินทุนของภาครัฐไปใช้ในการกระตุ้นการจับจ่ายใช้สอยของตน เช่น การซื้อสินค้าและบริการจากประชาชน การประชาสัมพันธ์การท่องเที่ยวเมืองรอง เป็นต้น เพื่อเป็นการช่วยเหลือภาคธุรกิจให้กลับฟื้นมาให้เข้าสู่สภาวะปกติให้เร็วเท่าที่จะทำได้

ทั้งนี้ ภาครัฐก็จำเป็นต้องดำเนินการเพื่อเป็นกรณีตัวอย่างด้านการเงินสีเขียวด้วยเช่นเดียวกัน เช่น การจับจ่ายของภาครัฐก็ต้องสนับสนุนสินค้าและบริการที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม การส่งเสริมการท่องเที่ยวที่เน้นการใช้บริการโรงแรมที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมและร้านอาหารที่ถูกสุขลักษณะและจัดการขยะอย่างถูกต้อง รวมทั้งการส่งเสริมการท่องเที่ยวเมืองรองที่มีศักยภาพรองรับนักท่องเที่ยว (คำนึงถึงความมั่นคงด้านทรัพยากรน้ำเพื่อรองรับนักท่องเที่ยว หรือฐานทรัพยากรระบบนิเวศที่จะไม่ได้ความเสื่อมโทรมจากกิจกรรมของการท่องเที่ยว) เป็นต้น

เครื่องมือทางการเงินสีเขียว

เครื่องมือทางการเงินสีเขียว หรือการเงินเพื่อความยั่งยืนที่กำหนดโดยภาครัฐ มีด้วยกันหลายประเภท อาทิ (ก) การให้เงินช่วยเหลือแบบให้เปล่า (block grant) เพื่อเป็นจุดเริ่มต้นหรือเงินทุนตั้งต้น (ข) การให้เงินกู้พิเศษ (soft loan) สำหรับกิจกรรมด้านสิ่งแวดล้อมหรือด้านสังคมที่ไม่เกี่ยวกับการสร้างรายได้ของธุรกิจ หรือเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ (ค) การร่วมลงทุน (equity) ของภาครัฐกับภาคเอกชนหรือภาคประชาสังคม และ (ง) การได้รับเงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ (official development assistance: ODA) ที่มีเป้าหมายเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน เป็นต้น

เครื่องมือทางการเงินที่ภาคเอกชนสามารถจัดการได้ด้วยตนเอง ประกอบด้วย (ก) ตราสารหนี้เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนที่มีหลากหลายรูปแบบ (sustainable fixed income) (ข) เงินร่วมลงทุน (private equity) (ค) การใช้ระบบเงินกู้แบบทั่วไปโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดการด้านสิ่งแวดล้อมและด้านสังคม (commercial loan) และ (ง) เงินบริจาคจากภาคธุรกิจเพื่อส่งเสริมกิจกรรมด้านสิ่งแวดล้อมหรือด้านสังคม (philanthropy)  เป็นต้น

อย่างไรก็ดี กลไกทางการเงินของภาคเอกชนจะกระทำได้แต่เฉพาะในประเทศที่มีรายได้สูง หรือประเทศรายได้ปานกลาง-สูง ที่มีโครงสร้างพื้นฐานทางการเงินค่อนข้างดีแล้วเท่านั้น ประเทศที่มีรายได้ต่ำอาจจะยังไม่สามารถเข้าถึงกลไกทางการเงินในรูปแบบเหล่านี้ได้ บทบาทของภาครัฐจึงมีความสำคัญมากในประเทศที่มีรายได้ต่ำหรือในประเทศที่ภาคเอกชนยังไม่เข้มแข็งเพียงพอ อย่างไรก็ดี ในบางประเทศ การลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (foreign direct investment: FDI) อาจจะมีบทบาทร่วมกับภาครัฐในการส่งเสริมการลงทุนสีเขียวด้วยเช่นเดียวกัน

เครื่องมือทางการเงินสีเขียวอีกประเภทหนึ่งคือ การออกพันธบัตรที่สีเขียว (green bond) หรือ พันธบัตรเพื่อโครงการที่เกี่ยวกับเป้าหมายความยั่งยืน (SDG bond) ซึ่งทั้งภาครัฐ ภาคเอชน และ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถออก Green Bond หรือ SDG Bond ได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับกฎหมาภายในประเทศจะรองรับการออกพันธบัตรของภาคเอกชนและภาคท้องถิ่นได้มากน้อยเพียงใด อนึ่ง Green Bond มักจะเน้นสนับสนุนโครงการที่มีการลงทุนขนาดใหญ่ (เช่น กิจการด้านพลังงานหมุนเวียน) ส่วน SDG Bond มักจะเน้นการปรับเปลี่ยนกระบวนการ (use-of-proceeds) เพื่อให้เกิดความยั่งยืน ซึ่งใช้เงินทุนจำนวนน้อย

รายงานของ United Nations Global Compact (2019) ระบุตัวอย่างของกิจกรรมหรือโครงการที่สามารถจัดหาแหล่งทุนจาก Green Bond และ SDG Bond เช่น กิจกรรมของโรงพยาบาลที่ช่วยเหลือให้บริการดูแล (care services) ให้กับกลุ่มผู้ด้อยโอกาส (disadvantages communities) กิจกรรมการบำบัดน้ำเสียชุมชน (wastewater treatment facilities) กิจกรรมการประหยัดพลังงานหรือการใช้พลังงานหมุนเวียน โครงการก่อสร้างเพื่อป้องกันภัยธรรมชาติที่อาจมีต้นเหตุมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ กิจกรรมเพื่ออนุรักษ์ป่า (เช่น พันธบัตรป่าไม้) หรือ กิจกรรมการตอบแทนคุณการอนุรักษ์ป่า (payment for ecosystem services: PES)

ข้อมูลของรายงาน ADB ในปีที่แล้วระบุว่า มูลค่าของการเงินสีเขียวในระดับโลกเพิ่มขึ้นจาก 1.48 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในปี ค.ศ. 2013 (ซึ่งมีเพียงพันธบัตรสีเขียว) เป็น 4.65 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในปี ค.ศ. 2019 (ซึ่งประกอบด้วยพันธบัตรสีเขียว พันธบัตรเพื่อ SDG พันธบัตรเพื่อสังคม และ เงินกู้สีเขียว) และในปี ค.ศ. 2020 ADB ให้การสนับสนุนรัฐบาลไทยเพื่อออกพันธบัตรเพื่อสังคม พันธบัตรเพื่อความยั่งยืน และพันธบัตรสีเขียวเพื่อการฟื้นฟูเศรษฐกิจ (green Covid-19 recovery bond) รวมจำนวน 5 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ กำหนดระยะเวลา 15 ปี มีอัตราผลตอบแทน (coupon rate) ร้อยละ 1.6 ต่อปี

การดำเนินการที่เกี่ยวกับ Green Bond และ SDG Bond ให้ได้ตามมาตรฐานนั้นมีความสำคัญยิ่ง เพราะมีผลกระทบโดยตรงต่อความน่าเชื่อถือของตัวสินทรัพย์ และนำมาสู่การกำหนดราคา อัตราผลตอบแทน และราคาซื้อขายในตลาดรอง (secondary market) เพราะการระดมเงินทุนจำเป็นต้องมีความโปร่งใส ดังนั้น จึงมีหน่วยงานมากมายได้ออกมาตรฐานมาเพื่อให้ผู้ต้องการออกพันธบัตรปฏิบัติตาม เช่น European Green Bond Standard ของคณะกรรมาธิการยุโรป หรือ Sustainable Bond Guidelines ของ International Capital Market Association (ICMA) และ Climate Bond Standard เป็นต้น

มาตรฐานเหล่านี้จะยืนยันว่า พันธบัตรสีเขียวเหล่านี้จะสร้างประโยชน์ทางสังคมและสิ่งแวดล้อมได้อย่างแท้จริง ดั่งเช่นการศึกษาของ ADB ปีที่แล้ว ระบุว่า พันธบัตรสีเขียวที่ออกโดยบริษัทเอกชนได้ทำให้การดำเนินงานด้านสิ่งแวดล้อมเพิ่มขึ้นร้อยละ 17 ภายใน 1 ปี และเพิ่มขึ้นร้อยละ 30 ภายใน 2 ปี และยังพบความสัมพันธ์ว่าพันธบัตรสีเขียวทำให้ปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ลดลงเมื่อผู้ลงทุนให้การสนับสนุนหรือตระหนักเรื่อง SDGs และจากการศึกษาของ Dorfleitner (2021) พบว่า พันธบัตรที่ออกในลักษณะพันธบัตรสีเขียว (green bond) ที่มีการปฏิบัติตามมาตรฐานอย่างเคร่งครัด และผ่านการตรวจประเมินรายการผลกระทบจากผู้ประเมินภายนอก (external reviewer) นั้นจะได้รับความเชื่อใจจากนักลงทุน จึงยินดีที่จะซื้อถึงแม้ว่าจะมีอัตราผลตอบแทน (yield) ต่ำกว่าพันธบัตรปกติในช่วงระดับความเสี่ยงและลักษณะธุรกิจเดียวกัน ทั้งนี้อาจจะเป็นเพราะความเชื่อใจของผู้ซื้อพันธบัตรในตลาดรอง ต่อการสร้างความยั่งยืนและผลกระทบเชิงบวกของผู้ออกพันธบัตร

ปัจจัยที่ขับเคลื่อนการขยายตัวของการเงินสีเขียวหรือการเงินเพื่อสังคม (green and social finance) ประกอบด้วยปัจจัยทางเศรษฐกิจ และปัจจัยอื่นอีกหลายอย่าง (economic & non-economic factors) กล่าวคือ ผู้ลงทุนในพันธบัตรย่อมต้องการเห็นผลตอบแทนที่สูงเช่นกัน ในขณะเดียวกัน ผู้ลงทุนก็ต้องมีเป้าหมายเพื่อสนับสนุนการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมหรือการลดปัญหาทางสังคม (environmental & social goals) ดังนั้น ปัจจัยอื่นที่กระตุ้นให้ผู้ลงทุนสนใจลงทุนในพันธบัตรสีเขียว อาทิ ความพึงพอใจของผู้ลงทุนต่อกิจกรรมด้านสิ่งแวดล้อมและด้านสังคม (preferences) กระแสทางสังคม (social norms) การสร้างความมั่นใจว่ากิจกรรมนั้นจะเกิดความยั่งยืนได้จริง (hedging & mitigating sustainability risks) และ ความมั่นใจต่อบริษัทที่ออกพันธบัตรสีเขียวว่าจะสามารถปรับตัวได้ (resilience) หากประสบปัญหาทางธุรกิจ เป็นต้น ดังมีตัวอย่างในกลุ่มประเทศทวีปเอเชียที่มีการตอบรับอย่างดีกับการพันธบัตรสีเขียวของบริษัทในตลาด ซึ่งกล่าวได้ว่ากลุ่มผู้ลงทุนในตลาดหลักทรัพย์เห็นคุณค่าและเชื่อมั่นในพันธบัตรสีเขียวที่จะสร้างผลตอบแทนแก่นักลงทุนได้, ADB ระบุ

บทส่งท้าย

กลไกทางการเงินสีเขียวเป็นสิ่งสำคัญที่จะทำให้ประเทศสามารถฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมให้กลับมาเหมือนเดิมที่ยังสามารถบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนได้ เพราะการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมจากสถานการณ์ Covid-19 จำเป็นต้องใช้เงินทุนจำนวนมากทั้งจากภาครัฐและภาคเอกชน (เช่น การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่เสื่อมโทรมลงเพราะการปิดประเทศ หรือ การปรับปรุงอาคารสำนักงานและโรงงานที่เสื่อมโทรมเพราะการปิดกิจการ หรือ การลงทุนเพิ่มเติมเพื่อขยายกำลังการผลิตหลังจากต้องลดกำลังการผลิตลงเพราะการชะลอตัวทางเศรษฐกิจ ฯลฯ)

นอกจากนี้ การฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมครั้งนี้ก็จำเป็นต้องอาศัยเงินทุนเพื่อดำเนินการให้บรรลุเป้าประสงค์ของการพัฒนาที่ยั่งยืนและการต่อสู้กับความท้าทายของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิประเทศ (เช่น การเร่งเสริมสร้างทักษะการเรียนของเยาวชนที่หายไปจากการปิดสถาบันการศึกษา หรือที่เรียกว่าเกิดปัญหา Learning Losses ซึ่งจะมีผลต่อผลิตภาพของแรงงานและรายได้ระยะยาวของประชาชนในอนาคต การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การปรับแผนท่องเที่ยวที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมมากขึ้น การปรับปรุงบริการสถานที่พักที่ประหยัดพลังงานมากขึ้น การพัฒนาเทคโนโลยีหรือนวัตกรรมที่ลดปัญหาสิ่งแวดล้อม ฯลฯ) อีกทั้ง ยังต้องการความร่วมมือกันจากทุกภาคส่วน ทั้งจากภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม ในการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันหรือเข้าใจเหมือนกันถึงความสำคัญของการพัฒนาที่ยั่งยืนและความเข้มแข็งของทุนธรรมชาติและทุนทางสังคม ดังนั้น การเคลื่อนย้ายเงินทุนจากกลุ่มหนึ่งไปยังอีกกลุ่มหนึ่ง (capital mobility) จึงมีความจำเป็นที่จะต้องสร้างความมั่นใจว่าเป็นกลไกทางการเงินสีเขียวอย่างแท้จริง

ทั้งนี้ การประเมินความสัมฤทธิ์ผลของกลไกทางการเงินสีเขียว ควรต้องประเมินทั้ง 3 มิติ ได้แก่ มิติแรก คือ การตรวจสอบได้ (transparency) ของการนำเงินทุนสีเขียวไปใช้ให้บรรลุผลของการพัฒนาที่ยั่งยืนหรือการต่อสู้กับความท้าทายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ มิติที่สอง คือ การมีกฎระเบียบหรือมาตรการจูงใจที่ชัดเจนและดีกว่าเดิม (better regulation) เพื่อให้เกิดการลงทุนสีเขียวหรือการลงทุนเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนได้อย่างแท้จริง (มิใช่นำไปสู่กิจกรรมประเภท Green-washing หรือ SDG-washing หรือการสร้างภาพลักษณ์ว่าเป็นกิจกรรมสีเขียวหรือเพื่อความยั่งยืน ทั้งที่ผลลัพธ์ของกิจกรรมนั้นไม่ได้นำไปสู่ความยั่งยืนอย่างแท้จริง) โดยเฉพาะการพึ่งพิงแหล่งเงินทุนจากทุกภาคส่วนภายในประเทศ (มากกว่าพึ่งพิงเงินทุนสีเขียวจากต่างประเทศ)

และมิติที่สาม คือ การสร้างความร่วมมือร่วมใจ (co-ordination) ระหว่างผู้บริจาคเงินหรือผู้ลงทุน กับ ผู้ดำเนินกิจกรรมหรือดำเนินโครงการหรือบริษัท ในการขับเคลื่อนให้เกิดการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมก้าวเข้าสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างแท้จริง และรวมถึงการขยายตัวของ Green Finance ทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับภาคธุรกิจ ผ่านระบบธนาคารพาณิชย์

อย่างไรก็ดี ประสิทธิผลของกลไกทางการเงินสีเขียว มิควรให้ความสำคัญกับการเร่งการขยายตัวทางเศรษฐกิจเป็นสำคัญ เพราะยังมีอีกสองบริบทที่ต้องคำนึงไปพร้อมกัน คือ บริบททางสังคมและบริบททางด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การเร่งการเติบโตทางเศรษฐกิจมิได้มีหลักประกันว่าทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจะไม่เสื่อมโทรมและจะลดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคม อย่างเป็นเคยเป็นมาในอดีต

ดังนั้น ประสิทธิผลของกลไกทางการเงินสีเขียว ภาครัฐจึงจำเป็นต้องมีมาตรการหรือปัจจัยเกื้อหนุนอื่นด้วย (facilitating) เช่น กฎหมายด้านภาษีมลพิษหรือการลดหย่อนภาษีเงินได้ (tax policies) เพื่อกระตุ้นให้ภาคเอกชนหรือภาคประชาชนหันมาใส่ใจด้านสิ่งแวดล้อมและใช้ประโยชน์จากกลไกทางการเงินเพื่อปรับปรุงกิจกรรมของตนให้เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมมากขึ้น และกฎระเบียบด้านความโปร่งใสและมาตรฐานของกิจกรรมสีเขียวที่กลไกทางการเงินเข้าไปสนับสนุน (transparency & standards) รวมทั้งการสนับสนุนหรือส่งเสริมการส่งออกสินค้าและบริการที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม (trade policies) ในฐานะที่การค้าระหว่างประเทศจะยังคงเป็น “ตัวขับเคลื่อน (engine)” สำหรับการเติบโตทางเศรษฐกิจที่สำคัญ เป็นต้น