ในขณะที่ประเทศไทยกำลังเผชิญภัยพิบัติจากอุทกภัยที่รุนแรงขึ้นโดยส่วนหนึ่งเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศที่ชัดเจนขึ้นในปีนี้ ผู้เชี่ยวชาญด้านภูมิอากาศและทรัพยากรน้ำและการจัดการภัยพิบัติ ได้ตั้งข้อสังเกตถึงความพร้อมในการรับมือภัยพิบัติด้านสภาพอากาศของรัฐ ผู้อำนวยการ Think Forward Center และอดีตอาจารย์ประจำภาควิชาเศรษฐศาสตร์เกษตรและทรัพยากร คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เดชรัต สุขกำเนิด ได้ตั้งข้อสังเกตถึงการจัดการภัยพิบัติจากอุทกภัยในพื้นที่ที่ราบลุ่มภาคกลาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการการใช้พื้นที่ทุ่งรับน้ำท่วมเพื่อบรรเทาผลกระทบต่อพื้นที่เศรษฐกิจทางตอนล่าง ที่กำลังถูกตั้งคำถามถึงความพร้อมในการเตรียมการและความเหลื่อมล้ำในการจัดการพื้นที่เสมือนหนึ่งเป็น “พื้นที่ทุ่งรับกรรม”
คำว่า “พื้นที่ทุ่งรับน้ำ” และ “พื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำ” ที่ใช้กันอยู่ปัจจุบัน ไม่ใช่คำดั้งเดิมที่มีอยู่ตามธรรมชาติหรือตามวิถีวัฒนธรรม (แม้จะพยายามทำให้ใกล้เคียงกับ “พื้นที่น้ำหลาก” ตามคำดั้งเดิมก็ตาม) แต่เป็นประดิษฐ์กรรมจากระบบการจัดการน้ำของภาครัฐยุคใหม่ “วิถีชีวิต” ที่คุ้นเคยกับน้ำท่วมจึงเป็นคำที่ภาครัฐพยายามอธิบายว่า พี่น้องในพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำคุ้นเคยกับน้ำท่วมแทบจะทุกปีอยู่แล้ว
แต่ล่าสุด (16 ตุลาคม 2565) พี่น้องชาวบางบาล จ.อยุธยาก็ได้ประกาศชัดเจนว่า “น้ำท่วม (ในทุกวันนี้) ไม่ใช่วิถีชีวิต” พร้อมประกาศว่า “พื้นที่ทุ่งรับน้ำไม่ใช่พื้นที่ทุ่งรับกรรม” บทความนี้จึงพยายามสะท้อนและเสนอแนวทางและนโยบายในการจัดการพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำให้มีความเป็นธรรมสำหรับคนในทุ่งและคนนอกแนวคันกั้นน้ำให้มากขึ้น
พื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำต่างกันอย่างไร
พื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำมีความแตกต่างกันในลักษณะของการท่วมและการจัดการน้ำ ซึ่งขอธิบายเอาแบบง่ายๆ ดังนี้ พื้นที่ทุ่งรับน้ำ จะเป็นพื้นที่ที่มีช่องทางในการควบคุมน้ำเข้าและน้ำออก การท่วมในพื้นที่ทุ่งรับน้ำจึงขึ้นอยู่กับการจัดการน้ำของรัฐเกือบสมบูรณ์ โดยในลุ่มภาคกลางตอนล่างจะมีพื้นที่ทุ่งรับน้ำอยู่ 10 ทุ่ง พื้นที่รวมกันเกือบ 1 ล้านไร่ สามารถรับน้ำได้มากกว่า 1,300 ล้านลูกบาศก์เมตร
ที่ผ่านมา รัฐบาลจะแจ้งให้พี่น้องเกษตรกรทำการเก็บเกี่ยวข้าวให้แล้วเสร็จก่อน 15 กันยายน ของแต่ละปี (เผื่อจะต้องเปิดให้น้ำเข้าทุ่ง) ส่วนการเปิดให้น้ำเข้าทุ่งจะเป็นไปตามความจำเป็นของแต่ละปี และเมื่อท่วมแล้ว มักจะท่วมจนถึงประมาณสิ้นเดือนพฤศจิกายนของแต่ละปี (สรุปคือ ท่วมประมาณ 2-3 เดือน) ส่วนพื้นที่นอกแนวคันกันน้ำ จะรับน้ำโดยตรงจากแม่น้ำ และหน่วยราชการต่างๆ ก็มักจะมองว่าเป็นพื้นที่ที่ท่วมโดยธรรมชาติและจัดการได้ยาก แต่ในความเป็นจริงแล้ว ตัว “คันกั้นน้ำ” ซึ่งเกือบทั้งหมดจะใช้ถนนและประตูน้ำ เป็นแนวป้องกันพื้นที่ในแนวคันกั้นน้ำ ซึ่งอยู่อีกฝั่งหนึ่ง (เช่น พื้นที่กรุงเทพและปริมณฑลส่วนใหญ่) นั่นแหละ ที่ทำให้พื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำท่วมมากขึ้น และท่วมนานขึ้น เพราะมวลน้ำถูกบีบให้อยู่ในพื้นที่จำกัด
เสียงสะท้อนจากคนบางบาลถึงรัฐบาล
พื้นที่อำเภอบางบาล จังหวัดพระนครศรีอยุธยา มีทั้งพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำ และพื้นที่ทุ่งรับน้ำ ซึ่งปีนี้ พี่น้องในอำเภอบางบาลหลายพื้นที่ เช่น ชาวตำบลบ้านกุ่ม ส่งเสียงสะท้อนว่า “น้ำท่วมปีนี้ ท่วมสูง (สูงกว่าปี 2554 แล้ว 30 เซนติเมตร) และท่วมนาน (ท่วมมาแล้ว 2 เดือน และน่าจะท่วมอีกเป็นเดือน) กว่าทุกปี” จนสภาพการใช้ชีวิตลำบากมากและสะท้อนว่า “น้ำท่วมไม่ใช่วิถีชีวิต” นอกจากนี้ ชาวบางบาลก็ใช้สัญลักษณ์ “ยกธงขาว” ที่ไม่ใช่การยอมแพ้ แต่เป็นการ “ขอเจรจาโดยบริสุทธิ์ใจ” กับรัฐบาลหรือหน่วยราชการ (เช่น กรมชลประทาน) ว่าจะมีแนวทางในการจัดการน้ำอย่างไร ที่จะลดความเดือดร้อนของพี่น้องบางบาลลงได้บ้าง
หากเข้าไปดูในรายละเอียดในพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำจะพบปมปัญหาที่สำคัญ 3 ประการคือ ประการแรก ความชัดเจนและปัญหาในการจัดการน้ำในพื้นที่รับน้ำ แม้ว่าหน่วยงานราชการจะพยายามจัดระบบการนำน้ำเข้าทุ่ง โดยการให้เกษตรกรเก็บเกี่ยวข้าวให้เสร็จก่อนวันที่ 15 กันยายนของทุกปี แต่สิ่งที่หน่วยงานยังไม่ได้ตกลงกันล่วงหน้า (หรือหน่วยงานเองยังอาจควบคุมไม่ได้) ก็คือ “น้ำจะท่วมสูงระดับใด และจะท่วมนานเท่าใด”
ทั้งนี้ ต้องเข้าใจก่อนว่า ระดับการท่วมของน้ำมีผลอย่างมากต่อการใช้ชีวิตของประชาชน ไม่ว่าจะเป็นเส้นทางเข้าออกหมู่บ้าน การโยกย้ายสิ่งของให้พ้นระดับน้ำ การใช้ชีวิตอยู่ในชั้นบนของบ้านหรือจำต้องอพยพ ฯลฯ ดังนั้น การที่รัฐบาลหรือหน่วยราชการไม่สามารถกำหนดระดับน้ำท่วมสูงสุดได้จนน้ำท่วมสูงกว่าปี 2554 แล้ว จึงกลายเป็นปัญหาคาใจของชาวบ้าน เพราะเป็นที่ทราบกันดีว่า ปริมาณน้ำและระดับน้ำโดยรวมของปี 2565 ยังต่ำกว่าปี 2554 แต่ทำไมในพื้นที่บ้านกุ่มจึงมีระดับน้ำท่วมสูงกว่าปี 2554 พี่น้องบ้านกุ่มได้กล่าวไว้อย่างน่าคิดว่า “เรายอมเป็นพื้นที่ที่รับน้ำก่อนพื้นที่อื่นๆ แต่เมื่อท่วมถึงระดับหนึ่งแล้ว ก็ต้องกระจายไปยังพื้นที่อื่นๆ บ้าง เพราะเราเป็นพื้นที่รับน้ำไม่ใช่พื้นที่รับกรรม” นอกจากนี้ พื้นที่ทุ่งรับน้ำยังถูกออกแบบมาสำหรับ “การรับน้ำ” จริงๆ โดยไม่ได้ออกแบบ “การระบายน้ำ” ออกจากทุ่งให้ดีพอ ทำให้พื้นที่ทุ่งรับน้ำต้องรับน้ำนานกว่าพื้นที่อื่นๆ โดยเฉพาะในปีที่น้ำมาก
ประการที่สอง ความชัดเจนของการจ่ายค่าชดเชย ค่าเยียวยา และค่าเสียโอกาส ในพื้นที่ทุ่งรับน้ำ และพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำ เพราะภาครัฐพยายามยึดหลักการการ “เยียวยา” จากสาธารณภัยทั่วไปที่เกิดตามธรรมชาติ โดยมิได้มองว่า ภาระของครัวเรือนที่ถูกน้ำท่วมสูงกว่า และนานกว่าพื้นที่อื่นๆ ควรเป็นความรับผิดชอบโดยตรงของรัฐบาล เพราะเป็นผลลัพธ์จากระบบการจัดการน้ำของรัฐบาลเองนอกจากนี้ กฎเกณฑ์และความทั่วถึงในการจ่ายค่าเยียวยาน้ำท่วมในแต่ละปี ยังเป็นปัญหาใหญ่ของประชาชนในพื้นที่ บางพื้นที่ชาวบ้านบอกว่า ในปี 2564 ตนได้รับเงินช่วยเหลือเฉพาะค่าซ่อมแซมบ้าน ซึ่งจะต้องไม่ซ่อมแซมก่อนที่หน่วยงานจะมาประเมินด้วย มิฉะนั้นจะไม่ได้รับเงินช่วยเหลือ แต่ชาวบ้านบอกว่า หากพื้นบ้านหรือประตูหรือบันไดชำรุดจากน้ำท่วม ก็ไม่อาจจะรอได้ เพราะเกี่ยวข้องกับความปลอดภัยในการดำรงชีวิต ทำให้ชางบ้านรายดังกล่าวไม่ได้รับเงินช่วยเหลือดังกล่าว
ประการสุดท้าย ความเปลี่ยนแปลงทางประชากรในพื้นที่ทุ่งรับน้ำ ซึ่งมีลักษณะการเป็นพื้นที่การเกษตรและชนบท ซึ่งมีสัดส่วนประชากรสูงอายุเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ขณะเดียวกัน การที่ต้องเป็นพื้นที่รับน้ำทุกปีๆ ทำให้การลงทุนทางเศรษฐกิจต่างๆ ในพื้นที่มีน้อยลงไปด้วย และยิ่งเป็นผลให้อายุโดยเฉลี่ยของประชาชนในพื้นที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และสามารถรับมือกับภาวะน้ำท่วมสูงได้น้อยลงเรื่อยๆ ด้วย ดังนั้น เราจึงพบว่า ชุมชนในพื้นที่รับน้ำมีสัดส่วนผู้สูงอายุและผู้ป่วยติดบ้านติดเตียงมากขึ้น ทำให้การอพยพสิ่งของและผู้คนทำได้ลำบากมาก พื้นที่อพยพที่มีหลายแห่งก็เป็นเต้นท์ที่ตั้งบนถนนทางหลวง ที่ไม่เหมาะสมสำหรับการพักพิงที่ยาวนานเป็นเดือนๆ ทำให้ผู้สูงอายุจำนวนไม่น้อยเลยต้องทนอยู่ในบ้านที่มีน้ำท่วมสูง
กล่าวโดยรวมคือ นอกจากการจัดให้เป็นพื้นที่รับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำแล้ว รัฐบาลหรือหน่วยราชการดูแลรับผิดชอบต่อชีวิตของพี่น้องในพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำน้อยมากจนทำให้พี่น้องรู้สึกว่า ตนไม่เพียงจะเป็น “พื้นที่รับน้ำ” เท่านั้น แต่ยังเป็น “พื้นที่รับกรรม” จากความรับผิดชอบอันจำกัดของภาครัฐไทยด้วย
ข้อเสนอหลักการจัดการพื้นที่ทุ่งรับน้ำ
Think Forward Center เห็นว่า รัฐบาลจะต้องกำหนดหลักการและมาตรการที่ชัดเจนสำหรับการจัดการน้ำในพื้นที่ทุ่งรับน้ำ (และพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำ) โดยจะต้องระบุให้ชัดเจนคือ;
1. พื้นที่ทุ่งรับน้ำมีไว้ในสถานการณ์ที่มีความจำเป็นจริงๆ เท่านั้น และการผันน้ำเข้าทุ่งจะต้องมีหลักเกณฑ์และกำหนดระยะเวลาที่ชัดเจน รวมถึงหลักเกณฑ์ระดับน้ำสูงสุดที่จะท่วมในทุ่งรับน้ำนั้น เพื่อให้ชุมชนทั้งหมดได้รับทราบและปรับตัวให้สามารถดำรงชีวิตได้ในระยะยาว
2. ในกรณีที่ระดับน้ำท่วมใกล้ถึงจุดสูงสุดหรือระยะเวลาที่นานกว่าที่กำหนดไว้ รัฐบาลหรือหน่วยราชการต้องมีแนวทางทางที่ชัดเจนในการกระจายน้ำจากทุ่งรับน้ำหรือพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำไปยังพื้นที่อื่นๆ มิใช่ต้องปล่อยให้พื้นที่รับน้ำต้องรับภาระเกินกว่าที่กำหนดไว้
3. รัฐบาลจะต้องปรับปรุงระบบการระบายน้ำออกจากทุ่งรับน้ำ (และพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำ) และการกระจายน้ำภายในทุ่งรับน้ำให้สมบูรณ์ (สำหรับช่วงฤดูแล้ง) เพื่อลดระยะเวลาในการท่วมลง และลดพื้นที่ที่เกิดการขาดแคลนน้ำในช่วงหน้าแล้งลง
4. รัฐบาลจะต้องไม่ปล่อยให้เกิดการตั้งกิจการที่เป็นอันตรายต่อพี่น้องประชาชนในพื้นที่ทุ่งรับน้ำ เช่น การจัดตั้งบ่อขยะของ อบจ. ในพื้นที่ทุ่งบางบาล ซึ่งจะทำให้ประชาชนเดือดร้อนซ้ำซ้อนขึ้น หากเกิดน้ำท่วมบ่อขยะดังกล่าว และชะล้างสิ่งสกปรกและสารพิษสู่ทุ่งรับน้ำ
5. การจัดสรรน้ำเพื่อการเกษตรในกรณีอื่นๆ เช่น การจัดสรรน้ำในฤดูแล้ง กรมชลประทานต้องจัดสรรน้ำโดยให้ความสำคัญกับพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำเป็นลำดับแรก
ข้อเสนอมาตรการชดเชยทางเศรษฐกิจ
นอกเหนือจากมาตรการในการจัดการน้ำและที่ดินในพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำแล้ว รัฐบาลยังควรมีมาตรการทางเศรษฐกิจที่ช่วยเหลือ และชดเชยความเสียหายและค่าเสียโอกาสในพื้นที่ด้วย โดย Think Forward Center เสนอให้;
1. การประกัยภัยพืชผลสำหรับการทำการเกษตรในพื้นที่ทุ่งรับน้ำ นอกเหนือจากช่วงเวลาที่กำหนดการรับน้ำ (เช่น 15 กันยายน-30 พฤศจิกายน) โดยเกษตรกรจะต้องได้รับการประกันภัยพืชผลเต็มจำนวนหากเกินความเสียหายเกี่ยวกับน้ำนอกช่วงเวลาดังกล่าว และรัฐบาลเป็นผู้ออกค่าเบี้ยประกันทั้งหมด
2. การผันน้ำเข้าทุ่งในช่วงเวลาที่กำหนด (เช่น 15 กันยายน-30 พฤศจิกายน) ในปีใด รัฐบาลจะต้องจ่ายค่าชดเชยเป็น 3 ส่วนได้แก่ (ก) ค่าช่วยเหลือค่าครองชีพที่ครัวเรือนต้องจ่ายเพิ่มขึ้น 3,000 บาท/เดือน/ครัวเรือน (จ่ายทันทีที่ท่วม) (ข) ค่าชดเชยการเสียโอกาสในการเกษตร 1,000 บาท/ไร่/เดือน และ (ค) ค่าชดเชยความเสียหายที่เกิดจากน้ำท่วม ทั้งบ้านเรือน/พาหนะ/อื่นๆ ตามจ่ายจริง แต่ไม่ต่ำกว่าครัวเรือนละ 5,000 บาท
3. รัฐบาลจะต้องสนับสนุนงบประมาณสำหรับ อปท. ในพื้นที่ทุ่งรับน้ำและพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำ ในอัตรา 1,000 บาท/ไร่/เดือน (หรือ 3,000 บาท/ครัวเรือน/เดือน สำหรับพื้นที่ชุมชน) เพื่อเป็นกองทุนในการพัฒนาพื้นที่ ไม่ว่าจะเป็น (ก) การปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐาน/สาธารณูปโภคในพื้นที่ (ข) การปรับปรุงระบบชลประทานขนาดย่อมในพื้นที่ (ค) การปรับปรุงบ้านเรือนเพื่อลดความเสียหายจากน้ำท่วมในระยะยาว (ง) การจัดตั้งศูนย์อพยพหรือศูนย์พักพิง (ในลักษณะอาคารอเนกประสงค์) ที่ได้มาตรฐาน และอื่นๆ ตามที่ประชาชนในพื้นที่นั้นเห็นสมควร
โดยสรุป ภายใต้ข้อจำกัดของระบบการจัดการน้ำในปัจจุบัน ที่ระบบลุ่มน้ำเจ้าพระยา-ท่าจีนในภาคกลางรับน้ำได้ตามปกติประมาณ 3,500 ลูกบาศก์เมตร/วินาที พื้นที่ทุ่งรับน้ำ และพื้นที่นอกแนวคันกั้นน้ำก็ยังคงเป็นแนวทางในการจัดการน้ำที่รัฐบาลหรือหน่วยราชการเลือกใช้ จนกว่าการลงทุนในระบบระบายน้ำภาคกลางที่ทำให้รับน้ำได้มากกว่า 4,700 ลูกบาศก์เมตร/วินาที จะเสร็จสมบูรณ์ในอีกประมาณ 10 ปีข้างหน้า เพราะฉะนั้น รัฐบาลจะต้องแสดงความรับผิดชอบเต็มที่ในการมิให้พื้นที่ทุ่งรับน้ำต้องกลายเป็น “พื้นที่ทุ่งรับกรรม” ด้วยการกำหนดกฎเกณฑ์ในการรับน้ำและระบายน้ำให้ชัดเจน อย่าให้ระดับน้ำท่วมและระยะเวลาการท่วมสูงและนานเกินไป รวมถึงมีมาตรการชดเชยและลงทุนให้เพียงพอสำหรับการดูแลคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่ ที่ต้องเสียสละวิถีชีวิตปกติของตน ให้กับประโยชน์ของผู้คนที่อยู่ในพื้นที่ที่มีความพร้อมทางเศรษฐกิจมากกว่า
ข้อคิดเห็นนี้ได้รับการเผยแพร่ในวันนี้โดย Think Forward Center (ศูนย์นโยบายเพื่ออนาคต) สำนักข่าว Bangkok Tribune ได้รับอนุญาตจากผู้เขียนให้ตีพิมพ์ข้อคิดเห็นนี้เป็นบทความในเซคชั่น Perspectives
ผู้อำนวยการ Think Forward Center และอดีตอาจารย์ประจำภาควิชาเศรษฐศาสตร์เกษตรและทรัพยากร คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์