Credit: International Rivers

ตำน้ำพริกละลายข้ามแม่น้ำ: ความไม่คุ้มค่า (เชิงเศรษฐศาสตร์) ของโครงการผันน้ำยวม

ภายหลังการประชุมคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติที่มีรองนายกรัฐมนตรี พล.อ. ประวิตร วงษ์สุวรรณ เป็นประธาน มีมติผ่านความเห็นชอบรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม (EIA) ของ “โครงการผันน้ำยวม” หรือโครงการเพิ่มปริมาณน้ำต้นทุนให้เขื่อนภูมิพล แนวส่งน้ำยวม-อ่างเก็บน้ำเขื่อนภูมิพล มูลค่ากว่า 7 หมื่นล้านบาทเมื่ออาทิตย์ที่ผ่านมา นักเคลื่อนไหวรณรงค์เพื่อการพัฒนาทรัพยากรน้ำที่ยั่งยืนและนักวิชาการด้านต่างๆ ที่เกี่ยวข้องต่างออกมาให้ความเห็นถึงผลประโยชน์และผลกระทบของโครงการฯ ผู้อำนวยการ Think Forward Center และอดีตอาจารย์ประจำภาควิชาเศรษฐศาสตร์เกษตรและทรัพยากร คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เดชรัต สุขกำเนิด ได้ตั้งคำถามถึงความคุ้มค่าเชิงเศรษฐศาสตร์ของโครงการฯ หลังจากได้วิเคราะห์ผลประโยชน์ที่รายงานในรายงานการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม พร้อมทั้งเปรียบเปรยโครงการนี้ว่า “ตำน้ำพริกละลายข้ามแม่น้ำ”

“โครงการผันน้ำยวม” จะมีปริมาณน้ำเกิดขึ้นประมาณ 1,800 ล้านลูกบาศก์เมตร/ปี โดยการผันน้ำผ่านอุโมงค์น้ำขนาดใหญ่ยาว 61 กิโลเมตรลอดภูเขามาลงที่เขื่อนภูมิพล จังหวัดตาก โครงการนี้ใช้เงินลงทุนประมาณ 71,000 ล้านบาท โดยคาดว่าน้ำที่จะนำมาเติมจะช่วยทำให้เกิดประโยชน์ในพื้นที่ชลประทานในภาคกลาง (ซึ่งบางปีจะไม่ค่อยมีน้ำ) เพื่อปลูกพืชในฤดูแล้งจำนวน 1.6 ล้านไร่ และใช้เวลาดำเนินการทั้งหมด 9 ปี นอกจากนั้น ยังมีน้ำบางส่วนมาทำน้ำประปา และสามารถใช้น้ำที่ผันมาในการผลิตไฟฟ้าในเขื่อนภูมิพลได้อีก 417 ล้านหน่วย/ปี

ล่าสุด ที่ประชุมคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติที่มี พล.อ. ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน มีมติผ่านความเห็นชอบรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม (EIA) ของโครงการนี้แล้ว ทำให้เราต้องออกมาคัดค้านการตัดสินใจที่ (อาจ) จะสร้างภาระงบประมาณ ทำลายสิ่งแวดล้อม และเอื้อประโยชน์กลุ่มทุนในครั้งนี้

โครงการฯ นี้คุ้มค่าทางเศรษฐกิจหรือไม่?

ในรายงาน EIA ปรากฏชัดว่า ต้นทุนของโครงการฯ นี้มีอยู่ด้วยกัน 3 ส่วนคือ ต้นทุนค่าก่อสร้าง ต้นทุนค่าสูบน้ำ และต้นทุนค่าปฏิบัติงานและบำรุงรักษา

สำหรับต้นทุนการก่อสร้าง (ซึ่งมีทั้งการสร้างอ่างเก็บน้ำต้นทางที่แม่น้ำยวม และการสร้างอุโมงค์) หากเฉลี่ยต้นทุนเป็นหน่วยต่อลูกบาศก์เมตรแล้ว (ใช้อัตราคิดลด 9% ตามที่สภาพัฒน์แนะนำ) น้ำแต่ละลูกบาศก์เมตรที่ลอดอุโมงค์มาจะมีต้นทุนเฉพาะค่าก่อสร้างเท่ากับ 4.21 บาท/ลบ.ม. แต่การผันน้ำในโครงการนี้ จะต้องสูบน้ำจากอ่างเก็บน้ำไปขึ้นปากอุโมงค์เสียก่อน ซึ่งจะต้องเสียค่าสูบน้าในแต่ละปีประมาณ 3,000 ล้านบาท หากคิดเป็นต้นทุนต่อลูกบาศก์เมตรก็จะเท่ากับต้นทุนค่าสูบน้ำ 1.66 บาท/ลบ.ม.

แม้ว่าโครงการนี้จะมีการนำน้ำที่ผันมามาใช้ในการผลิตไฟฟ้าที่เขื่อนภูมิพล ก็จะได้ค่าไฟฟ้าประมาณ 1,150 ล้านบาท/ปีเท่านั้น (หรือประมาณ 0.66 บาท/ลูกบาศก์เมตร) ดังนั้น เมื่อรวมกับต้นทุนในการปฏิบัติงานและบำรุงรักษา อีก 0.17 บาท/ลบ.ม. แล้ว ต้นทุนของน้ำในโครงการฯ นี้จะเท่ากับ 6.04 บาท/ลบ.ม. (=4.21+0.66+0.17 บาท/ลบ.ม.) เลยทีเดียว

หากนำน้ำดังกล่าวมาใช้ในทำนาปรัง มูลค่าผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการใช้น้ำทำนาปรังจะเท่ากับ 2.11 บาท/ลบ.ม. (รายงาน EIA ใช้ตัวเลขการใช้น้ำทำนาปรังที่ 1,106 ลบ.ม./ไร่) ซึ่งก็แปลว่า โครงการนี้ “ไม่คุ้มค่า” เพราะเรากำลังนำน้ำที่มีต้นทุน 6.04 บาท/ลบ.ม. มาผลิตสินค้าที่มีมูลค่า 2.11 บาท/ลบ.ม. คิดอย่างไรก็ไม่คุ้มค่าแน่นอน

แม้ว่าจะรวมผลประโยชน์จากนำน้ำมาทำน้ำประปาที่ 300 ล้าน ลบ.ม./ปี และผลประโยชน์อื่นๆ ด้วยแล้ว โครงการฯ นี้ก็ไม่คุ้มค่าอยู่ดี ตัวเลขมูลค่าปัจจุบันสุทธิ (NPV) ของโครงการฯ ในรายงาน EIA นี้จึงเท่ากับ -10,972 ล้านบาท (ที่อัตราคิดลด 9%) หรือขาดทุนไปประมาณ 11,000 ล้านบาท กล่าวโดยย่อ คือ การลงทุนในโครงการนี้เพื่อนำน้ำมาทำนาปรังไม่คุ้มค่าแน่นอน

ความไม่ชอบมาพากลในการทำ EIA เพื่อ “ผ่าน” โครงการ

แต่ผู้จัดทำโครงการฯ คือ กรมชลประทานที่ย่อมประสงค์จะให้โครงการนี้ดูเหมือนคุ้มค่า จึงมีการตั้งข้อ “สมมติ” ให้มีการเปลี่ยนแปลงการใช้พื้นที่ชลประทานที่จะได้รับประโยชน์จากโครงการฯโดยให้ลดพื้นที่การทำนาปรังลง จากเดิม ทำนาปรัง 1.6 ล้านไร่ ให้เหลือ 528,000 ไร่ หรือพื้นที่นาปรังจะหายไปประมาณ 1.1 ล้านไร่ แล้วปรับเปลี่ยนไปปลูกพืชอื่นๆ ที่มีรายได้มากกว่าแทน เช่น ข้าวปลูก (หรือการผลิตเมล็ดพันธุ์ข้าว) ข้าวโพดหวาน ข้าวโพดฝักอ่อน แตงโม คะน้า กล้วยหอม และบ่อปลา

ซึ่งเมื่อมีการดำเนินการตามที่ “สมมติ” แล้ว มีการคาดการณ์ว่า มูลค่าผลประโยชน์จากการใช้น้ำจะเท่ากับ 6.84 บาท/ลบ.ม. ทำให้สูงกว่าต้นทุนของน้ำที่ 6.04 บาท/ ลบ.ม. นั่นเอง กล่าวง่ายๆ ก็คือ โครงการนี้จะสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อสามารถเปลี่ยนพื้นที่นาปรังให้เป็นพืชอื่นๆ ได้มากกว่า 66% หรือ 2 ใน 3 ของพื้นที่นาปรังเดิม

หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ “ความคุ้มค่า” หากเกิดขึ้น จะไม่ได้เกิดมาจากการทำอุโมงค์และ “ผันน้ำ” ข้ามลุ่ม แต่เกิดมาจากการปรับเปลี่ยนพื้นที่การเกษตรมากกว่า หรือถ้าจะเรียกชื่อโครงการนี้ ผู้เขียนจะเรียกว่า “โครงการเปลี่ยนพื้นที่ทำนาปรังหนึ่งล้านไร่” จะเหมาะสมกว่า

การกล่าวเช่นนี้ ไม่ได้หมายความว่าผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับการปรับพื้นที่นาปรังไปปลูกพืชอื่นๆ ผู้เขียนเห็นด้วยกับการเปลี่ยนพื้นที่นาปรัง และหากกรมชลประทานคิดจะทำการปรับพื้นที่ทำนาปรังจริง ก็ควรจะดำเนินการเลยโดยไม่ต้องรอโครงการ

ในแต่ละปีพื้นที่ชลประทานในภาคกลางมีหลายล้านไร่ กรมชลประทานสามารถดำเนินการได้เลยโดยไม่ต้องเสียเวลาไปรอโครงการอีก 9 ปีแล้วค่อยทำ จึงเกิดข้อสงสัยว่า โครงการนี้จะเน้นการปรับเปลี่ยนพื้นที่นาปรังหนึ่งล้านไร่เพื่อให้ตัวโครงการฯ ทั้งหมดคุ้มค่า หรือเพียงให้ตัวเลขดูคุ้มค่าเท่านั้น (?)

ทำไมจึงเกิดข้อสงสัยเช่นนั้น? เพราะ ในรายงาน EIA มีการไปสัมภาษณ์เกษตรกรกลุ่มที่จะได้รับประโยชน์จากโครงการฯ เพียง 28 คน (ย้ำ 28 เท่านั้น) และใน 28 คนนั้น มีเพียง 21 คนเท่านั้นที่ปลูกข้าว นั่นแปลว่า เรากำลังวางแผนเปลี่ยนพื้นที่นาปรังหนึ่งล้านไร่จากการสอบถามเกษตรกรเพียง 21 รายเท่านั้น และยิ่งไปกว่านั้น ไม่มีคำถามใดที่สอบถามถึงทัศนคติของเกษตรกรว่า จะเปลี่ยนจากการปลูกข้าวนาปรังมาเป็นพืชอื่นๆ ที่โครงการวางแผนไว้หรือไม่

เราจึงไม่สามารถบอกได้เลยหรือมั่นใจได้เลยว่า การปรับเปลี่ยนพื้นที่ทางนาปรังเพื่อเพิ่มมูลค่านั้นจะเกิดขึ้นจริงๆ และทางโครงการฯ ก็คงไม่สนใจจะตอบคำถามนี้ในรายงาน EIA เพราะงบประมาณสำหรับการดำเนินการส่งเสริมการเกษตรในส่วนนี้เพื่อการรณรงค์ให้เปลี่ยนนาปรังหนึ่งล้านไร่ที่ทางโครงการวาดฝันไว้ก็ไม่มีปรากฏเช่นกัน

การเขียนให้โครงการนี้ให้เปลี่ยนพื้นที่นาหนึ่งล้านไร่ จึงเป็นเสมือนเพียงการขายฝันเพื่อให้โครงการฯ นี้ ดูเสมือนคุ้มค่าและให้เดินหน้าไปได้เท่านั้น (?)

ถ้าโครงการฯ นี้ไม่คุ้มค่า แล้วรัฐบาลจะทำไปทำไม?

ในเอกสารรายงาน EIA ได้เขียนทางเลือกหนึ่งไว้ชัดเจน ว่าโครงการนี้จะเปิดให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุน โดยเอกชนจะลงทุนประมาณ 52,000 ล้านบาท จากทั้งหมด 78,000 ล้านบาท (ส่วนที่เหลือคือการลงทุนของรัฐ) ซึ่งการร่วมทุนแบบนี้ ไม่ใช่เรื่องปกตินักสำหรับโครงการด้านชลประทาน

แล้วทำไมเมื่อเอกชนมาลงทุนแล้ว มูลค่าโครงการฯ จึงเพิ่มขึ้นจากเดิม 71,000 ล้านบาท คำตอบ (ที่เป็นไปได้) ก็คือ เพื่อประกันผลตอบแทนให้เอกชนในอัตราร้อยละ 10 ของการลงทุน กล่าวคือ เมื่อเอกชนทำสัญญากับรัฐและลงทุนในโครงการนี้ เอกชนก็จะต้องได้รับผลตอบแทนที่แน่นอนในรูปแบบการประกันการจ่ายเงินเพื่อให้ได้ผลตอบแทน 10% ของเงินลงทุน ส่วนพื้นที่ที่ได้รับประโยชน์ 1.6 ล้านไร่นั้นจะเปลี่ยนหรือไม่เปลี่ยนไปปลูกพืชอะไร และโครงการนี้จะคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์หรือไม่ เอกชนก็คงไม่สนใจ

หรือถ้าจะพูดในมุมกลับ สมมติถ้าเราให้เอกชนลงทุนในโครงการนี้แล้วให้เอาผลผลิตข้าวในพื้นที่ที่ได้รับผลประโยชน์ 1.6 ล้านไร่ไปขายเป็นเงินแทน เราก็คงพบว่า ไม่มีเอกชนรายใดจะลงทุนในโครงการนี้เพราะจะขาดทุนแน่นอน เอกชนจึงผลักความเสี่ยงนี้มาให้กับรัฐแทน ส่วนเอกชนที่มาลงทุนก็จะเก็บเงินจากที่รัฐที่บาลจ่ายให้แบบแน่นอนเป็นรายปีแทนนั่นเอง ซึ่งคล้ายกับโครงการโรงไฟฟ้าของเอกชน

ผู้เขียนจึงไม่เห็นด้วยกับโครงการนี้ เพราะมีต้นทุนการดำเนินโครงการที่สูงเกินไปมากๆ และยังไม่พบความพยายามที่จะแสดงให้เห็นว่า ผลประโยชน์จากโครงการที่วาดฝันไว้จะเกิดขึ้นได้จริง

และคาดว่าอีกไม่นาน เราอาจจะได้เห็นนักลงทุน (น่าจะเป็นบริษัทต่างชาติที่ร่วมทุนกับนักลงทุนไทย) จะเข้ามาขอร่วมทุนจากรัฐบาล ภายใต้สัญญาแบบประกันรายได้ของเอกชน และหากไม่มีอุบัติเหตุทางการเมืองแทรกซ้อน (เช่น ยุบสภาเร็วมากๆ) เราอาจจะได้เห็นดีลทั้งหมดนี้เกิดขึ้นก่อนการเลือกตั้งทั่วไปครั้งใหม่

สำนักข่าว Bangkok Tribune ได้รับอนุญาตจากผู้เขียนให้ตีพิมพ์ข้อคิดเห็นนี้เป็นบทความในเซคชั่น Perspectives ข้อคิดเห็นนี้ได้รับการเผยแพร่ปลายอาทิตย์ที่ผ่านมาโดย Think Forward Center (ศูนย์นโยบายเพื่ออนาคต)