รายงานชุดพิเศษ: วิกฤติลุ่มน้ำโขง ใต้เงื้อมเงาเขื่อนโขง

การพัฒนาเขื่อนบนแม่น้ำโขงตอนล่างเผชิญกับการคัดค้านจากชุมชนและภาคประชาคมทั้งในประเทศและระหว่างประเทศมานานหลายปี ส่งผลให้โครงการชะลอไประยะหนึ่ง แต่การเปลี่ยนแปลงทางนโยบายของรัฐบาลไทยในปี พ.ศ. 2565 โดยการอนุมัติการซื้อขายไฟฟ้าจากเขื่อนสามแห่งในเวลาไล่เลี่ยกัน ได้แก่ ปากแบง ปากลาย และหลวงพระบาง ทำให้โครงการเขื่อนในลุ่มน้ำโขงตอนล่างมีความคืบหน้าไปอย่างรวดเร็ว และกำลังส่งผลต่ออนาคตของลุ่มน้ำ พร้อมๆ กับสร้างความกังวลเพิ่มขึ้นต่อความเสียหายเชิงนิเวศและวิถีชีวิตของคนในท้องถิ่น ตลอดจนธรรมาภิบาลในการจัดการน้ำที่ถดถอยอยู่เดิม และอิทธิพลที่เพิ่มมากขึ้นทุกขณะของทุนข้ามชาติ

เหนือน้ำขึ้นไปประมาณ 96 กิโลเมตรจากโครงการเขื่อนปากแบงซึ่งนับเป็นเขื่อนแรกบนลำน้ำในโครงการชุดเขื่อนผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ 11 แห่งบนแม่น้ำโขงตอนล่าง พรานปลาอย่างอ้ายพันยังออกหาปลาในแม่น้ำโขงแม้จะมีภัยคุกคามเพิ่มมากขึ้นทั้งทางต้นน้ำและปลายน้ำ

ปลายปีที่แล้ว เมื่อฤดูน้ำท่วมสิ้นสุดลงและแม่น้ำโขงควรจะลดระดับลงและเริ่มใสขึ้น แต่ระดับน้ำในแม่น้ำกลับผันผวนอย่างรวดเร็ว ขึ้นๆ ลงๆ ภายในเวลาไม่กี่วันหลังมีการปล่อยน้ำจากเขื่อนจีนทางตอนบนของแม่น้ำโขง ซึ่งปัจจุบันมีทั้งหมด 12 แห่งและบางแห่งสูงเกือบ 300 เมตร ทำให้เขาต้องออกหาปลายากลำบากขึ้น

ยิ่งไปกว่านั้น น้ำโขงกลับขุ่นข้นเกินกว่าที่เขาจะเข้าใจได้ ซึ่งทำให้เขานึกถึงเรื่องที่กำลังเกิดขึ้นทางตอนเหนือของแม่น้ำและผลกระทบต่อการขายปลาในตลาดในเวลานี้

“เรารู้สึกกังวลมากขึ้นเรื่อยๆ เกี่ยวกับแม่น้ำโขง …ความเป็นอยู่และสุขภาพของเราเอง” อ้ายพันกล่าว

เป็นเวลาหลายเดือนแล้วที่ชาวบ้านบ้านห้วยลึกและชุมชนใกล้เคียงในอำเภอชายแดนอย่างเวียงแก่น จังหวัดเชียงราย ต่างตื่นตัวเรื่องสารพิษปนเปื้อนทางตอนเหนือของแม่น้ำเช่นกัน (อ่าน: รายงานชุดพิเศษ: สายน้ำที่ปนเปื้อน: จากทองคำถึง “แร่หายาก”, เหมืองแร่ในเมียนมากำลังก่อมลพิษข้ามพรมแดนบนสายน้ำโขงและสาขา)

บริเวณใกล้ชายแดนไทย-เมียนมาร์ที่ทอดผ่านทั้งจังหวัดเชียงใหม่และเชียงราย แม่น้ำกกและแม่น้ำสายรวกปนเปื้อนด้วยโลหะหนักและสารเคมีที่เป็นพิษซึ่งเชื่อมโยงกับการทำเหมืองที่ไร้การควบคุมในเมียนมาร์ น้ำที่ปนเปื้อนจากแม่น้ำเหล่านี้ไหลลงสู่แม่น้ำโขงในอำเภอเชียงแสน ซึ่งอยู่เหนือน้ำห่างจากเวียงแก่นเพียงประมาณ 90 กิโลเมตร

ห่างจากเวียงแก่นลงไปทางใต้อีก 96 กิโลเมตร ในเขตแดนของประเทศลาว คือพื้นที่ที่จะก่อสร้างเขื่อนปากแบง หากปากแบงสร้างเสร็จ จะส่งผลให้เกิดพื้นที่กักน้ำและน้ำที่เอ่อท้นหรือที่เรียกว่า “น้ำเท้อ” ไหลย้อนกลับขึ้นไปทางตอนเหนือของแม่น้ำ และไหลเข้าท่วมชุมชนริมน้ำต่างๆ รวมถึงบ้านห้วยลึกในเวียงแก่น และในอำเภอเชียงของที่อยู่ติดกัน

ภายใต้สถานการณ์ทั้งหมดนี้ ชาวบ้านในพื้นที่อย่างอ้ายพันต่างกังวลว่าจะเกิดเหตุการณ์เลวร้ายที่สุดขึ้น นอกจากน้ำท่วมถาวรที่จะเกิดจากน้ำที่ไหลย้อนกลับจากเขื่อนแล้ว พวกเขายังอาจต้องเผชิญกับน้ำที่นิ่งและปนเปื้อนไปด้วยสารพิษเป็นเวลานานอีกด้วย

“ก็กลัวเหมือนกัน ว่าจะพยายามลดการกินปลาลงตามที่ผู้เชี่ยวชาญแนะนำ” อ้ายพันกล่าวเมื่อถูกถามถึงความรู้สึกเกี่ยวกับสถานการณ์และวิธีที่จะปกป้องตัวเองจากน้ำที่อาจเป็นพิษ

ปากแบง เขื่อนแม่โขงตอนล่างลำดับที่สาม

นับตั้งแต่มีการผลักดันโครงการเขื่อนไซยะบุรีที่มีกำลังผลิตไฟฟ้าขนาด 1,285 เมกะวัตต์ในลุ่มน้ำโขงตอนล่างเป็นแห่งแรกในช่วงปี 2553 ในแขวงไซยะบุรี ประเทศลาว และตามมาด้วยเขื่อนดอนสะโฮงขนาด 260 เมกะวัตต์ ซึ่งตั้งอยู่ในแหล่งที่มีความหลากหลายทางชีวภาพของพันธุ์ปลาที่อุดมสมบูรณ์ที่สุดแห่งหนึ่งของโลกคือ สี่พันดอน ทางตอนใต้ของลาว ความพยายามในการผลักดันโครงการเขื่อนบนแม่น้ำโขงตอนล่างได้ชะลอไประยะหนึ่ง เนื่องจากได้รับการคัดค้านอย่างรุนแรงจากชุมชน ภาคประชาสังคมในภูมิภาค และประชาคมระหว่างประเทศ

อย่างไรก็ตาม หลังจากที่รัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา โดยมติของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ซึ่งมีนายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ เป็นประธาน ได้ตัดสินใจรับรองข้อตกลงซื้อขายไฟฟ้า (PPA) สำหรับโครงการเขื่อนบนแม่น้ำโขงตอนล่างอีก 3 โครงการในเวลาไล่เลี่ยกัน ได้แก่ ปากแบง ปากลาย และหลวงพระบาง ในช่วงกลางปี ​​2565 การดำเนินการพัฒนาโครงการเหล่านี้จึงถูกเร่งรัดขึ้นมาอีกครั้ง ซึ่งการรับรองการซื้อขายไฟฟ้าจากชุดเขื่อนดังกล่าว นับเป็นการส่งสัญญาณไฟเขียวให้แก่การเดินหน้าก่อสร้าง เนื่องจากผู้พัฒนาโครงการสามารถขอสินเชื่อจำนวนมากจากการใช้ข้อตกลงเหล่านี้เพื่อดำเนินการโครงการต่อไปได้

โครงการทั้งสามและโครงการเขื่อนอีกสองแห่งในแผนงาน ได้แก่ เขื่อนสานะคามและเขื่อนพูงอย มีความคืบหน้าไปอย่างรวดเร็วโดยมีราคาที่ต้องจ่ายด้วยผลกระทบต่อวิถีชีวิตของคนในท้องถิ่นและสิ่งแวดล้อม ท่ามกลางรูปแบบการลงทุนที่ซับซ้อนจากผู้พัฒนาโครงการรายใหญ่รวมถึงกลุ่มธุรกิจจากจีน

 l คลิปวิดีโอแนะนำโครงการเขื่อนปากแบงเผยแพร่ในเดือนมกราคม 2560 โดย MRC ระหว่างกระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า เครดิต: MRC

เขื่อนปากแบงนับเป็นโครงการเขื่อนในลำดับที่สามที่นำเสนอต่อคณะกรรมการแม่น้ำโขง (MRC) เพื่อเข้าสู่กระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า (Prior Consultation, PC) เป็นเวลาหกเดือน ต่อจากเขื่อนไซยะบุรีและดอนสะโฮง

ข้อมูลตามเอกสารโครงการที่ลาวส่งให้ MRC เมื่อปลายปี 2559 ระบุว่า เขื่อนจะตั้งอยู่ในเมืองปากแบง แขวงอุดมไชย โดยจะอยู่ใต้เขื่อนจิงหงบนแม่น้ำโขงตอนบนลงไปประมาณ 530 กิโลเมตร และห่างจากชายแดนไทย-ลาวในอำเภอเวียงแก่นลงไปประมาณ 96 กิโลเมตร ทำให้ปากแบงเป็นเขื่อนแห่งแรกบนแม่น้ำโขงตอนล่างในโครงการชุดเขื่อนผลิตไฟฟ้าพลังน้ำในลุ่มน้ำโขงตอนล่าง 11 แห่ง หรือที่เรียกกันสั้นๆ ว่า “เขื่อนแม่โขงตอนล่าง” โดยเขื่อนแห่งที่สองและที่สามที่อยู่บนลำน้ำถัดจากปากแบงลงไป ได้แก่ เขื่อนหลวงพระบางและเขื่อนไซยะบุรีที่อยู่ห่างออกไปประมาณ 153 กิโลเมตรและ 259 กิโลเมตรตามลำดับ

เอกสารของโครงการฯ ระบุว่า เขื่อนปากแบงถูกออกแบบให้เป็นเขื่อนผลิตไฟฟ้าพลังน้ำแบบน้ำไหลผ่าน (run-of-river dam) ขนาด 912 เมกะวัตต์ ทอดยาวเกือบหนึ่งกิโลเมตรข้ามแม่น้ำและสูงเกือบ 70 เมตร (เทียบเท่ากับอาคารสูงอย่างน้อย 20 ชั้น) พลังงานไฟฟ้าประมาณ 10% จะถูกส่งให้แก่การไฟฟ้าลาว (EDL) ส่วนที่เหลือจะส่งออกไปยังประเทศไทย

โครงการนี้เข้าสู่กระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า (PC) ของ MRC อย่างเป็นทางการในปลายเดือนธันวาคม ปี 2559 และเสร็จสิ้นในเดือนมิถุนายน ปี 2560 ในเวลานั้น กรมทรัพยากรน้ำได้จัดการประชุมปรึกษาหารือในประเทศซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการฯ 4 ครั้ง อย่างไรก็ตาม การประชุมทั้ง 4 ครั้งไม่ได้ถูกจัดขึ้นในอำเภอเวียงแก่นหรือเชียงของที่อยู่ติดกันซึ่งเป็นพื้นที่ที่จะได้รับผลกระทบจากน้ำที่ไหลย้อนกลับจากเขื่อนมากที่สุด และในการประชุมปรึกษาหารือครั้งที่ 4 ซึ่งจัดขึ้นที่ในอำเภอเชียงแสนเหนือน้ำขึ้นไป ก็เป็นเพียงการสรุปการประชุมปรึกษาหารือในครั้งที่ผ่านๆ มาเท่านั้น 

ข้อบกพร่องในกระบวนการปรึกษาหารือฯ ของเขื่อนปากแบงได้รับการคัดค้านอย่างรุนแรงจากชาวบ้านในพื้นที่และภาคประชาสังคม ซึ่งมีความกังวลอย่างยิ่งต่อผลกระทบจากน้ำเท้อข้ามพรมแดนและการสูญเสียดินแดนของประเทศไทยที่อาจเกิดขึ้น อย่างไรก็ตาม รัฐบาลไทยหลายชุดที่ผ่านมาไม่เคยแสดงการคัดค้านโครงการนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นการสูญเสียดินแดนที่อาจเกิดขึ้น

นายชุมลาภ เตชะเสน ผู้ช่วยเลขาธิการสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ซึ่งทำหน้าที่เป็นเลขานุการคณะกรรมการแม่น้ำโขงแห่งชาติไทย (TNMC) กล่าวกับ Bangkok Tribune ว่า กระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า (PC) สำหรับเขื่อนปากแบงถือว่าเสร็จสิ้นแล้ว และโครงการกำลังดำเนินการในขั้นตอนต่อไปคือ การออกแบบและการก่อสร้าง

โดยขณะนี้ โครงการอยู่ในขั้นตอนของการ “ทบทวนปรับปรุงการออกแบบ” องค์ประกอบต่างๆ ของเขื่อนให้สอดคล้องกับข้อแนะนำที่ระบุไว้ในแถลงการณ์ร่วม (Joint Statement) ซึ่งออกโดยคณะกรรมการร่วม (JC) ที่ประกอบด้วยเจ้าหน้าที่ระดับสูงที่เป็นตัวแทนของประเทศสมาชิก MRC ทั้งสี่ประเทศ รวมถึงแผนปฏิบัติการร่วม (Joint Action Plan) ซึ่งให้รายละเอียดเกี่ยวกับการดำเนินการตามข้อแนะนำเหล่านั้น และหนึ่งในนั้นคือการปรับปรุงการออกแบบเขื่อนเพื่อลดผลกระทบข้ามพรมแดน

“พวกเขาบอกกับเราว่าผลกระทบที่เป็นห่วงจะไม่มีอีกแล้ว สิ่งที่เราจะทำต่อไปคือ ติดตามและตรวจสอบสิ่งที่ระบุไว้ในแผนฯ ตั้งแต่ขั้นตอนการออกแบบจนถึงการบริหารจัดการเขื่อน” นายชุมลาภกล่าว ซึ่งสะท้อนเป็นนัยว่า รัฐบาลไทยไม่สามารถทำอะไรได้มากไปกว่านี้

ในเดือนเมษายนปี 2565 เพียงสองสามอาทิตย์ก่อนที่รัฐบาลประยุทธ์จะให้การรับรองข้อตกลงซื้อขายไฟฟ้าสำหรับเขื่อนปากแบง สำนักข่าว Radio Free Asia (RFA) รายงานว่าผู้พัฒนาโครงการชาวจีนได้เริ่มเคลื่อนย้ายเครื่องจักรเพื่อเตรียมพื้นที่ก่อสร้างและสร้างแคมป์คนงานแล้ว สำนักข่าวในสหรัฐฯ นี้ อ้างคำพูดของเจ้าหน้าที่กระทรวงพลังงานและเหมืองแร่ของลาวว่า สิ่งที่กำลังดำเนินการในพื้นที่ก็เพื่อเตรียมพร้อมสำหรับการลงนามข้อตกลงซื้อขายไฟฟ้ากับการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.)

ในที่สุด สัญญาซื้อขายไฟฟ้าสำหรับเขื่อนปากแบงก็ได้รับการลงนามในช่วงกลางเดือนกันยายน ปี 2566 ซึ่งนับเป็นการยืนยันถึงอนาคตและความคืบหน้าของโครงการในบริเวณแม่น้ำโขงตอนล่าง

ปากลายและหลวงพระบาง เขื่อนแม่โขงตอนล่างลำดับที่สี่และที่ห้า

ใต้เขื่อนปากแบงลงไปประมาณ 153 กิโลเมตรคือที่ตั้งของเขื่อนหลวงพระบาง ซึ่งนับเป็นเขื่อนแห่งที่สองบนลำน้ำในโครงการชุดเขื่อนฯ 11 แห่ง แต่เป็นโครงการในลำดับที่ห้าที่เสนอต่อ MRC เพื่อเข้ากระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้าก่อนดำเนินการก่อสร้าง แม้ว่าจะถูกเสนอหลังจากโครงการในลำดับที่สี่คือปากลาย แต่เขื่อนหลวงพระบางกลับมีความคืบหน้ามากกว่า

ตามข้อมูลของ MRC พื้นที่ก่อสร้างเขื่อนหลวงพระบางตั้งอยู่บนแม่น้ำโขง ห่างจากเมืองหลวงพระบางซึ่งเป็นมรดกโลกไปทางเหนือประมาณ 25 กิโลเมตร โครงการนี้คาดว่าจะมีกำลังการผลิตไฟฟ้าถึง 1,460 เมกะวัตต์ ซึ่งมีขนาดใหญ่กว่าเขื่อนปากแบง และไฟฟ้าที่ผลิตได้จะถูกจำหน่ายให้กับประเทศไทยเช่นกัน

เขื่อนหลวงพระบางเข้าสู่กระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า (PC) ของ MRC ในเดือนตุลาคมปี พ.ศ. 2562 และกระบวนการดังกล่าวเสร็จสิ้นในปลายเดือนมิถุนายน ปี 2563 ในระหว่างการประชุมสรุปผลการปรึกษาหารือล่วงหน้า MRC รายงานว่า ไทย กัมพูชา และเวียดนาม ได้ขอให้ลาวทำการประเมินผลกระทบข้ามพรมแดนอย่าง “เข้มงวด” และปรับปรุงมาตรการที่เสนอเพื่อบรรเทาผลกระทบเชิงลบที่อาจเกิดขึ้นจากโครงการ

ตัวอย่างเช่น เวียดนามซึ่งตั้งอยู่ทางตอนปลายของแม่น้ำโขง ระบุว่า “ควรมีการประเมินผลกระทบสะสมของโครงการเขื่อนหลวงพระบางและโครงการชุดเขื่อนฯ ทั้งหมดบนแม่น้ำโขงตอนล่างอย่างครอบคลุม” ส่วนประเทศไทยเองก็กล่าวว่า “จะมีข้อเสนอต่อ สปป.ลาว และผู้พัฒนาโครงการให้จัดตั้งกองทุนเพื่อการพัฒนา และกำหนดมาตรการบรรเทาผลกระทบข้ามพรมแดนทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม การดำรงชีวิต และสิ่งแวดล้อม”

นอกจากนี้ ผลกระทบของโครงการต่อเมืองหลวงพระบางซึ่งเป็นมรดกโลก ก็มีนัยยะสำคัญไม่แพ้กัน

l คลิปวิดีโอแนะนำโครงการเขื่อนหลวงพระบางเผยแพร่ในเดือนพฤษภาคม 2563 โดย MRC ระหว่างกระบวนการ PC. เครดิต: MRC

ในเดือนมีนาคม ปี 2564 สำนักข่าวซินหัวรายงานว่างานเตรียมการก่อสร้างของโครงการนี้เสร็จสมบูรณ์ไปแล้ว 80% ซึ่งรวมถึงการก่อสร้างถนนทางเข้าความยาว 11 กิโลเมตร สะพานข้ามแม่น้ำโขงยาว 500 เมตร ท่าเรือชั่วคราว 3 แห่ง ไปจนถึงสายส่งไฟฟ้าและสถานีไฟฟ้าขนาดเล็ก

ในช่วงต้นเดือนพฤศจิกายน ปี 2565 หลังจากที่รัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ให้การรับรองการซื้อขายไฟฟ้าได้ราว 4-5 เดือน กฟผ.ได้ลงนามในสัญญาซื้อขายไฟฟ้าสำหรับโครงการเขื่อนหลวงพระบาง และเพียงหนึ่งเดือนต่อมาในเดือนธันวาคม สำนักข่าว RFA รายงานว่า งานก่อสร้างเบื้องต้นของเขื่อนหลวงพระบางได้เริ่มต้นขึ้นแล้ว รวมถึงการทำพื้นถนนทางเข้าและการเคลียร์พื้นที่เพื่อการก่อสร้าง

ในช่วงกลางเดือนมกราคม ปี 2566 Bangkok Tribune ได้มีโอกาสเดินทางไปสังเกตการณ์โครงการเขื่อนหลวงพระบางและได้บันทึกภาพงานเตรียมการก่อสร้างขนาดใหญ่ นอกจากนี้ยังพบเห็นงานปรับพื้นที่ตามแนวลำน้ำ ซึ่งต่อมาได้รับการยืนยันจาก Mekong Dam Monitor (MDM) ซึ่งเป็นองค์กรที่จับตาความคืบหน้าของเขื่อนบนลำน้ำโขงในสหรัฐอเมริกาโดยใช้ข้อมูลจากดาวเทียม ระบุว่า เป็น Coffer Dam หรือโครงสร้างชั่วคราวสำหรับใช้ในการกั้นน้ำออกจากพื้นที่ เพื่อให้พื้นที่แห้งสำหรับการก่อสร้างตัวเขื่อน

ดร.วินัย วังพิมูล ผู้อำนวยการกองการต่างประเทศ สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ซึ่งเป็นหนึ่งในทีมเจรจาฯ ของ TNMC ยืนยันกับ Bangkok Tribune ว่า เขื่อนหลวงพระบางกำลังอยู่ระหว่างการก่อสร้าง โดยงานก่อสร้างแล้วเสร็จไปแล้ว 60% แม้จะยังมีข้อกังวลต่างๆ อย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นความผันผวนของระดับน้ำ ความปลอดภัยของเขื่อน การเปลี่ยนแปลงรูปแบบการไหลของน้ำ และผลกระทบต่อการดำรงชีวิตและการประมง 

ตามกำหนดการของ กฟผ. ที่ Bangkok Tribune ตรวจสอบ โครงการนี้มีกำหนดเปิดดำเนินการเชิงพาณิชย์ในเดือนมกราคม ปี 2573

เขื่อนที่สี่บนลำน้ำโขงตอนล่างในโครงการชุดเขื่อนฯ 11 แห่ง ตั้งอยู่ห่างจากเขื่อนหลวงพระบางลงไปทางใต้ประมาณ 218 กิโลเมตร และเป็นโครงการในลำดับที่สี่เช่นกันที่เสนอต่อ MRC เพื่อขอเข้ากระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า

ข้อมูลของ MRC ระบุว่า เขื่อนปากลายตั้งอยู่บนแม่น้ำโขงในเมืองปากลาย แขวงไซยะบุรี โดยห่างจากเขื่อนไซยะบุรีลงไปทางใต้ประมาณ 112 กิโลเมตร และอยู่เหนือชายแดนไทย-ลาวในจังหวัดเลยเพียง 86 กิโลเมตร เขื่อนนี้จะเป็นเขื่อนผลิตไฟฟ้าพลังน้ำแบบน้ำไหลผ่าน (run-of-river dam) เช่นกัน โดยมีกำลังการผลิตไฟฟ้าที่ 770 เมกาวัตต์ 

โครงการนี้ได้ถูกส่งเข้าสู่กระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า (PC) ของ MRC ในเดือนสิงหาคม ปี 2561 และเสร็จสิ้นในต้นเดือนเมษายน ปี 2562 ในระหว่างช่วงเวลาการปรึกษาหารือฯ ประเทศไทยได้ขอให้ลาวให้ความใส่ใจเป็นพิเศษกับ “ผลกระทบข้ามพรมแดน ทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมที่อาจเกิดขึ้นกับชุมชนที่ได้รับผลกระทบใน 8 จังหวัดริมแม่น้ำโขง” เนื่องจากโครงการนี้อยู่ใกล้กับชายแดน

ในเดือนเมษายน ปี 2565 ซึ่งเป็นช่วงเวลาเดียวกับที่มีการเคลื่อนย้ายเครื่องจักรเข้าพื้นที่ของโครงการเขื่อนปากแบงเพื่อเตรียมความพร้อมรอสัญญาซื้อขายไฟฟ้า มีรายงานตามคำกล่าวของเจ้าหน้าที่จากกรมพลังงานและเหมืองแร่ แขวงไซยะบุรี ที่อ้างโดยสำนักข่าว RFA ว่า ผู้พัฒนาโครงการชาวจีนได้เริ่มเตรียมงานสำหรับการก่อสร้างเขื่อนปากลายด้วยเช่นกัน สำนักข่าวเดียวกันยังรายงานเพิ่มเติมว่า ผู้พัฒนาโครงการได้เตรียมการสร้างถนนทางเข้า แคมป์คนงาน และแหล่งพลังงานในพื้นที่ตั้งแต่ปลายปี 2564

ในที่สุด สัญญาซื้อขายไฟฟ้าของโครงการเขื่อนปากลายก็ได้รับการลงนามเมื่อวันที่ 20 มีนาคม 2566 ซึ่งเป็นวันเดียวกับที่นายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ ประกาศยุบสภา

Fair Finance Thailand ซึ่งเป็นกลุ่มศึกษาและรณรงค์ด้านธรรมาภิบาลทางการเงินที่ติดตามการลงทุนของโครงการเขื่อนแม่น้ำโขง ระบุว่า นับตั้งแต่มีการลงนามในสัญญาซื้อขายไฟฟ้าสำหรับโครงการปากแบงและปากลายในปี 2566 ข้อมูลของโครงการเกี่ยวกับความคืบหน้าของแผนปฏิบัติการร่วม (JAP) และมาตรการที่ดำเนินการเพื่อแก้ไขผลกระทบข้ามพรมแดนได้รับการเปิดเผยต่อสาธารณะน้อยมาก

ในการประชุมที่จัดขึ้นในเดือนตุลาคม 2566 ระหว่าง MRC รัฐบาลลาว และผู้พัฒนาโครงการ MRC รายงานว่า ผู้พัฒนาโครงการได้ระบุถึงการเปลี่ยนแปลงการออกแบบและการลงทุนเพิ่มเติมหลายประการ เพื่อ “หลีกเลี่ยง ลด และบรรเทา” ผลกระทบด้านลบที่อาจเกิดขึ้นต่อการประมง การไหลของตะกอน ความปลอดภัยของเขื่อน และระบบการไหลของแม่น้ำ

ทีมเจรจาฯ ของTNMC กล่าวว่า เขื่อนปากลายอยู่ในขั้นตอนใกล้เคียงกับเขื่อนปากแบง คืออยู่ระหว่างการปรับปรุงแก้ไขแบบ

สานะคาม เขื่อนแม่โขงตอนล่างลำดับที่หก

ห่างจากเขื่อนปากลายลงไปประมาณ 84 กิโลเมตร และเหนือชายแดนไทย-ลาวในจังหวัดเลยเพียง 2 กิโลเมตร คือเขื่อนแห่งที่ห้าบนลำน้ำในโครงการชุดเขื่อนฯ​ 11 แห่ง และเป็นโครงการในลำดับที่หกที่เสนอต่อ MRC เพื่อเข้ากระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า

ตามแผนงานเดิม เขื่อนสานะคามจะเริ่มก่อสร้างในปี 2563 และจะแล้วเสร็จและเปิดใช้งานในปี 2571 โดยไฟฟ้าที่ผลิตได้จะส่งออกไปยังประเทศไทย อย่างไรก็ตาม กระบวนการปรึกษาหารือฯ​ ของโครงการกลับล่าช้าโดยเริ่มขึ้นในปลายเดือนกรกฎาคม 2563 เนื่องจากต้องรอผลสรุปของโครงการเขื่อนหลวงพระบางก่อน และกระบวนการปรึกษาหารือฯ ของเขื่อนสานะคามกลับไร้ข้อสรุปและดำเนินมานานกว่าหกปีแล้ว ทั้งนี้เนื่องจากข้อกังวลต่างๆ ที่ก่อให้เกิดความขัดแย้งอย่างมาก โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับผลกระทบต่อดินแดนและอธิปไตยของประเทศไทย

ตามข้อมูลของ MRC เขื่อนแห่งนี้ตั้งอยู่บนแม่น้ำโขง เหนือเมืองสานะคาม แขวงเวียงจันทน์ประมาณ 25 กิโลเมตร เป็นเขื่อนผลิตไฟฟ้าแบบน้ำไหลผ่าน (run-of-river dam) ขนาด 684 เมกะวัตต์ มีความสูงเกือบ 60 เมตร และทอดยาวข้ามแม่น้ำเกือบ 1 กิโลเมตร

เนื่องจากพื้นที่ก่อสร้างอยู่ใกล้กับชายแดนไทย-ลาวในจังหวัดเลยเป็นอันมาก โดยมีระยะห่างเพียง 2 กิโลเมตร และห่างจากอำเภอเชียงคานซึ่งเป็นศูนย์กลางการท่องเที่ยวเชิงนิเวศของไทยเพียงประมาณ 25 กิโลเมตร ชุมชนที่อยู่ทางตอนล่างของเขื่อนจึงมีความกังวลอย่างมากเกี่ยวกับความปลอดภัยจากเขื่อนและเหตุการณ์น้ำท่วมฉับพลันที่อาจเกิดขึ้น สำหรับหน่วยงานรัฐแล้ว พวกเขามีความกังวลหลักคือดินแดนและอธิปไตยของประเทศ

นับตั้งแต่เริ่มกระบวนการปรึกษาหาหารือล่วงหน้า (PC) หน่วยงานของไทยโดยเฉพาะอย่างยิ่งสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ได้พยายามเจรจากับตัวแทนของลาวและขอข้อมูลเพิ่มเติมเพื่อให้ชี้แจงข้อกังวลที่มีเหล่านี้ โดยระบุว่าข้อมูลที่ส่งมาสำหรับกระบวนการฯ นั้นไม่เพียงพอ นอกจากนี้ ยังได้มีการนำเสนอแผนงานที่ระบุถึงกรอบเวลาสำหรับการจัดหาข้อมูลที่เกี่ยวข้องรวมถึงแบบจำลองทางอุทกวิทยา เพื่ออำนวยความสะดวกในการหารือระหว่างสองประเทศ

ประเทศไทยได้พยายามทบทวนแบบจำลองเพื่อประเมินผลกระทบข้ามพรมแดนจากความผันผวนของระดับน้ำอย่างรวดเร็วบริเวณท้ายเขื่อน โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลกระทบที่เกี่ยวข้องกับการผลิตไฟฟ้าผ่านกระบวนการ “Hydropeaking” ซึ่งเป็นการปล่อยน้ำปริมาณมากอย่างรวดเร็วลงสู่ท้ายเขื่อนเพื่อผลิตไฟฟ้า โดยเฉพาะในช่วงฤดูแล้ง

l คลิปวิดีโอแนะนำโครงการเขื่อนสานะคามถูกเผยแพร่โดย MRC ในเดือนพฤศจิกายน 2021 ระหว่างการประเมินผลกระทบข้ามพรมแดนในระยะเร่งด่วน. เครดิต: MRC

การประเมินผลกระทบข้ามพรมแดนในระยะเร่งด่วนที่ดำเนินการในปี 2564 ครอบคลุมลำน้ำทางตอนล่างเป็นระยะทางราว 40 กิโลเมตร ซึ่งชี้ให้เห็นว่า การดำเนินงานของเขื่อนอาจทำให้เกิดการกัดเซาะตลิ่งริมแม่น้ำอย่างรุนแรงในฝั่งไทย ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อดินแดนและอธิปไตยของประเทศ นอกจากนี้ มันอาจยังส่งผลกระทบต่อร่องน้ำหลักของแม่น้ำโขงซึ่งเป็นพรมแดนระหว่างสองประเทศอีกด้วย, นายชุมลาภกล่าว 

นายชุมลาภกล่าวว่า ด้วยเหตุนี้ ประเทศไทยจึงเสนอให้ย้ายที่ตั้งเขื่อนไปยังจุดที่อยู่เหนือน้ำขึ้นไป เพื่อไม่ให้เกิดผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่ออาณาเขตของประเทศไทย

“มันใกล้มาก คุณจะควบคุมการปล่อยหรือปิดเปิดน้ำอย่างไรเพื่อไม่ให้ส่งผลกระทบต่อพื้นที่ปลายน้ำ? ระดับน้ำและตะกอนที่เปลี่ยนไปจะกระทบกับลักษณะทางกายภาพของแม่น้ำโขงที่อยู่ต่อจากเขื่อนลงมา ตลิ่งจะพัง และร่องน้ำลึกจะเปลี่ยนไป นั่นหมายความว่าเขตแดนจะเปลี่ยนแปลงไปด้วยหรือไม่?”

“สรุปคือ อย่าสร้างตรงนี้เลย หลบ (เลื่อนไซต์) ไป” นายชุมลาภกล่าว

นายชุมลาภกล่าวว่า กระบวนการปรึกษาหารือฯ ของโครงการเขื่อนสานะคามผ่านการประชุมปรึกษาหารือในระดับประเทศแล้ว และกำลังรอการประชุมของคณะกรรมการร่วม (JC) ที่เป็นตัวแทนของประเทศสมาชิก MRC เพื่อจะร่วมกันพิจารณาประเด็นต่างๆ  ก่อนที่จะบรรลุข้อสรุปร่วมกันเกี่ยวกับโครงการนี้

เขายังบอก Bangkok Tribune อีกว่า ทางกระทรวงพลังงานได้แจ้งประเทศลาวอย่างเป็นทางการแล้วว่า ไทยจะไม่ลงนามในสัญญาซื้อขายไฟฟ้าสำหรับโครงการนี้ จนกว่าลาวจะชี้แจงประเด็นเรื่องเขตแดนให้ชัดเจน

“เรากำลังรอคำตอบจากลาวอยู่” นายชุมลาภกล่าว

เค้าลางร้าย

ในห้วงเวลาที่โครงการสานะคามกำลังเข้าสู่ขั้นตอนสุดท้ายของกระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า ซึ่งเหลือเพียงการพิจารณาครั้งสุดท้ายจากคณะกรรมการร่วม (JC) อ้ายสุดตา อินสำราญ พรานปลาวัย 50 ปี จากบ้านม่วง อำเภอสังคม จังหวัดหนองคาย ซึ่งอยู่ห่างจากชายแดนไทย-ลาวประมาณ 80 กิโลเมตร รู้สึกกังวลเกี่ยวกับความคืบหน้าของโครงการเขื่อนที่อยู่เหนือน้ำมากขึ้นเรื่อยๆ

ในขณะที่เขากำลังพายเรือไปยังพื้นที่หาปลาประจำของเขาเพื่อเก็บมองที่วางไว้ในแม่น้ำโขงในเช้าวันหนึ่งในช่วงฤดูแล้ง เขากลับพบว่าไม่มีปลาติดมองของเขาเลยแม้แต่ตัวเดียว แม้ว่าบริเวณนั้นจะเป็นส่วนหนึ่งของแหล่งหากินและเพาะพันธุ์ของปลาน้ำโขงที่อุดมสมบูรณ์มากที่สุดแห่งหนึ่งของแม่น้ำโขงที่รู้จักกันในชื่อ พันโขดแสนไคร้ ซึ่งประกอบไปด้วยภูมิประเทศที่ซับซ้อนของโขดหิน เกาะแก่ง และพันธ์ุไม้ต่างๆ รวมถึงต้นไคร้ที่ทอดยาวกว่า 5 กิโลเมตร

“น้ำโขงไม่เหมือนกับที่เราเคยรู้จักแล้ว น้ำมันควรจะลดลง แต่กลับไม่ลดทั้งๆ ที่เป็นฤดูแล้ง ผมก็ไม่รู้ว่าปลามันงงกับฤดูกาลเหมือนเราหรือเปล่า” อ้ายสุดตากล่าว

เป็นเวลาหลายปีแล้วที่เศรษฐกิจชุมชนซึ่งหล่อเลี้ยงผู้คนนับล้านในลุ่มน้ำโขงตอนล่างถูกกดดันจากการเติบโตทางเศรษฐกิจมหภาคที่ขับเคลื่อนด้วยการพัฒนาพลังงาน วิถีชีวิตของคนในท้องถิ่นรวมถึงพรานปลาอย่างอ้ายสุดตาได้รับผลกระทบจากเขื่อนมากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะเขื่อนที่อยู่บนแม่น้ำสายหลัก เขื่อนที่อยู่ใกล้ที่สุดที่เขาเคยได้รับผลกระทบคือเขื่อนไซยะบุรี แม้ว่ามันจะอยู่ห่างออกไปเกือบ 300 กิโลเมตรก็ตาม

อ้ายสุดตาเล่าถึงเหตุการณ์ที่แม่น้ำโขงได้รับผลกระทบอย่างมากเมื่อเขื่อนแห่งแรกของแม่น้ำโขงตอนล่างนี้เริ่มใช้งานในปลายปี 2562 โดยไม่กี่เดือนก่อนการใช้งาน เขาได้เห็นระดับน้ำลดลงอย่างรวดเร็วถึง 3-4 เมตร ทั้งๆ ที่เป็นฤดูฝน มีการคาดเดาไปต่างๆ นาๆ ว่า เขื่อนไซยะบุรีทดสอบระบบของเขื่อน นับตั้งแต่นั้นมา ความผันผวนของระดับน้ำที่เกิดจากการดำเนินงานของเขื่อนได้กลายเป็นปรากฏการณ์ปกติที่ชาวบ้านอย่างเขาต้องเผชิญ

ในบางวัน เมื่อระดับน้ำสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว มองของอ้ายสุดตาอาจถูกกระแสน้ำพัดพาไป พรานปลาอย่างเขาเสียมองไป 2-3 ผืนแล้ว มองจับปลาคุณภาพดีมีราคาหลายพันบาท ซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายที่ยากจะรับไหวมากขึ้นเรื่อยๆ เนื่องจากรายได้ต่อปีของเขาได้ลดลงจาก 150,000-160,000 บาท เหลือเพียง 4,000-5,000 บาท (120-150 ดอลลาร์สหรัฐ) ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา

“ปลาไม่ขึ้นมาจากโตนเลสาบเลย ปลาเอินยังไม่ขึ้นมาเลย พวกมันคงหลงไปที่ไหนสักแห่ง” อ้ายสุดตาพูดขณะดึงมองขึ้นมาจากน้ำ

ปลาเอิน (Jullien’s golden carp) ที่อ้ายสุดตาเฝ้ารออยู่นั้น เป็นหนึ่งในปลาสำคัญในลุ่มน้ำโขงตอนล่าง โดยเป็นปลาอพยพตามฤดูกาลที่มักจะว่ายทวนน้ำขึ้นไปยังพื้นที่อุดมสมบูรณ์ในช่วงฤดูแล้ง รวมถึงบริเวณพันโขดแสนไคร้ นอกจากปลาเอินแล้ว ราวหนึ่งในสามของปลาแม่น้ำโขงล้วนเป็นปลาอพยพทั้งสิ้น

นอกจากปลาสายพันธุ์ที่คุ้นเคยหายไปแล้ว อ้ายสุดตายังสังเกตเห็นระดับน้ำในแม่น้ำโขงลดลงอย่างต่อเนื่องโดยเฉพาะในช่วงฤดูฝน งานศึกษาบางชิ้น รวมถึงงานของ Stimson Center ในสหรัฐอเมริกา ระบุว่า สาเหตุของระดับน้ำที่ลดลงในช่วงฤดูฝน ส่วนหนึ่งเนื่องมาจากการกักเก็บน้ำปริมาณมหาศาลโดยเขื่อนที่เป็นอ่างเก็บน้ำขนาดใหญ่ทางตอนบนในประเทศจีน

วิกฤติลุ่มน้ำโขง

นอกจากเขื่อนบนแม่น้ำโขงตอนบนในประเทศจีนแล้ว ความสนใจในการพัฒนาเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำบนแม่น้ำโขงตอนล่างซึ่งขับเคลื่อนโดยการลงทุนของภาคเอกชนได้เพิ่มสูงขึ้นตั้งแต่กลางทศวรรษ 2543 ส่งผลให้มีการผลักดันโครงการในลุ่มน้ำโขงตอนล่างอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน

ชุดเขื่อนผลิตไฟฟ้าพลังน้ำที่มีอย่างน้อย 11 โครงการ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการนำแผนเก่าที่วางไว้ตั้งแต่ทศวรรษ 2513 และ 2533 ถูกนำกลับมาพิจารณาใหม่และนำเสนอให้สร้างบนแม่น้ำโขงตอนล่าง โดยอยู่ในเขตประเทศลาว 7 โครงการ, ในเขตประเทศลาวและไทย อีก 2 โครงการ, และในเขตประเทศกัมพูชาอีก 2 โครงการ นอกจากนี้ ยังมีโครงการผันน้ำอีกหนึ่งโครงการทางภาคใต้ของลาวที่เคยเสนอพร้อมๆ กัน แต่ต่อมาถูกยกเลิกไป โครงการชุดเขื่อนบนแม่น้ำโขงตอนล่างนี้จะมีกำลังการผลิตไฟฟ้ารวมกันทั้งหมดประมาณ 14,700 เมกะวัตต์

เมื่อรวมกับเขื่อนอื่นๆ ที่สร้างเสร็จแล้วและที่วางแผนจะสร้างในลำน้ำสาขาต่างๆ ลุ่มน้ำโขงตอนล่างจึงมีเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำรวมทั้งหมด 122 แห่ง โดย 88 แห่งเปิดใช้งานแล้ว ซึ่งมีกำลังการผลิตไฟฟ้าติดตั้งมากกว่า 13,257 เมกะวัตต์, อีก 20 โครงการอยู่ระหว่างการก่อสร้าง และอีก 14 โครงการอยู่ในขั้นตอนการวางแผน ข้อมูลของ MRC ระบุว่า หากโครงการเหล่านี้แล้วเสร็จทั้งหมด กำลังการผลิตไฟฟ้าติดตั้งรวมของภูมิภาคอาจเพิ่มขึ้นมากกว่าสองเท่าโดยจะสูงถึง 27,302 เมกะวัตต์ 

ทั้งนี้ ประเทศลาวเป็นประเทศในลุ่มน้ำโขงที่มีโครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำมากที่สุด โดยมีถึง 98 โครงการหรือคิดเป็น 64% ของกำลังการผลิตไฟฟ้าทั้งหมดในภูมิภาค ด้วยโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานน้ำที่มีอยู่ ลาวจึงขนานนามตัวเองว่า “แบตเตอรี่แห่งเอเชีย” โดยหวังที่จะใช้ศักยภาพนี้ในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ

การเร่งสร้างเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำบนแม่น้ำสายหลักทางตอนล่าง ทำให้ในที่สุดประเทศในลุ่มแม่น้ำโขงตกลงใจที่จะดำเนินการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ (SEA) เป็นครั้งแรกในช่วงปี 2552-53 เพื่อประเมินผลกระทบสะสมของโครงการเหล่านี้ไปจนถึงปี 2573 ผลการประเมินฯ ดังกล่าว ได้รับการเผยแพร่เพียงหนึ่งสัปดาห์ก่อนที่คณะกรรมการร่วม (JC) จะนำเขื่อนไซยะบุรีเข้าสู่การพิจารณาในขั้นสุดท้าย

ข้อกังวลเป็นพิเศษที่ถูกระบุไว้ในรายงาน SEA คือ การที่ต้องแลกระหว่างผลประโยชน์จากไฟฟ้าพลังน้ำกับการสูญเสียระบบนิเวศ การประมง และวิถีชีวิตของคนในท้องถิ่นของแม่น้ำโขงอย่างมหาศาล

ข้อมูลของ MRC ระบุว่า ลุ่มน้ำโขงมีความหลากหลายทางชีวภาพของปลาเป็นอันดับสามของโลกรองจากลุ่มแม่น้ำอเมซอนและคองโก โดยมีรายงานชนิดพันธุ์ปลาถึง 1,148 ชนิด ในขณะที่รายงาน SEA ระบุจำนวนชนิดพันธุ์ปลาไว้ต่ำกว่า คือ 781 ชนิด เนื่องจากอ้างอิงจากฐานข้อมูลระดับโลก FishBase ที่มีงานวิจัยและรายงานทางวิทยาศาสตร์สนับสนุน นอกจากนี้ ลุ่มน้ำโขงตอนล่างยังเป็นแหล่งประมงน้ำจืดที่ใหญ่ที่สุดในโลก โดยมีปริมาณการจับปลาทั้งหมดประมาณ 2.3 ล้านตัน ซึ่งคิดเป็นมูลค่า 11 พันล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี

ผลการศึกษา SEA พบว่า โครงการเขื่อนบนแม่น้ำโขงตอนล่างจะก่อให้เกิดความเสี่ยงและความไม่แน่นอนอย่างร้ายแรงในทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมของประเทศและชุมชนในลุ่มน้ำ ตลอดจนการพัฒนาอย่างยั่งยืนของลุ่มน้ำ

ทีม SEA แสดงความกังวลเป็นพิเศษเกี่ยวกับความสมบูรณ์และความหลากหลายของระบบนิเวศ ตลอดจนการประมงและความมั่นคงทางอาหารที่อาจได้รับผลกระทบจากการพัฒนาโครงการเหล่านี้ พวกเขาระบุว่า โครงการเหล่านี้จะส่งผลกระทบอย่างมากต่อระบบนิเวศของแม่น้ำโขงในวงกว้าง และจะยิ่งทำให้ภัยคุกคามที่เกิดขึ้นจากเขื่อนที่มีอยู่แล้วทางต้นน้ำและในลำน้ำสาขาทวีความรุนแรงขึ้น นอกจากนี้ โครงการเหล่านี้ยังจะตัดขาดการเชื่อมต่อของระบบนิเวศที่พึ่งพาแม่น้ำ ทำให้ระบบนิเวศเหล่านี้ถูกแบ่งออกเป็นระบบย่อยๆ และโอบอุ้มชีวิตได้น้อยลง

ในขณะที่การดำเนินงานตามช่วงฤดูกาลของเขื่อนทางตอนบนในประเทศจีนและลำน้ำสาขาส่งผลให้น้ำท่วมที่ราบน้ำท่วมถึงทางตอนล่างของแม่น้ำโขงน้อยลงและมีระยะเวลาที่ลดลง เนื่องจากปริมาณน้ำจำนวนมากถูกกักไว้ด้านบน ซึ่งมีผลต่อการรักษาระบบนิเวศของแม่น้ำโขงในพื้นที่ปลายน้ำ, โครงการเขื่อนบนแม่น้ำสายหลักทางตอนล่างจะส่งผลกระทบให้เกิดน้ำท่วมจากน้ำที่กักเหนือเขื่อนจนมีสภาพเป็นอ่างเก็บน้ำ โดยเขื่อนเหล่านี้จะเปลี่ยนพื้นที่ของแม่น้ำถึง 55% ให้กลายเป็นอ่างเก็บน้ำ และสามารถทำให้ระดับน้ำในแม่น้ำเกิดความผันผวนอย่างรวดเร็วและรุนแรงภายในระยะเวลาไม่กี่วันหรือไม่กี่ชั่วโมง

นอกจากนี้ เขื่อนบนแม่น้ำสายหลักและแม่น้ำสาขาทั้งลุ่มน้ำโขงโดยรวมจะส่งผลต่อการไหลของตะกอน โดยจะทำให้มีปริมาณตะกอนลดลงซึ่งมีผลต่อการนำพาธาตุอาหารตามลำน้ำลดลงอย่างมาก และจะรบกวนฤดูกาลตามระบบอุทกนิเวศวิทยา 

ปัจัยทั้งหมดนี้บ่งชี้ถึงการสูญเสียหรือการถดถอยของการเปลี่ยนผ่านของฤดูกาลที่สำคัญของแม่น้ำโขง เนื่องจากวงจรการไหลของน้ำและตะกอนแร่ธาตุถูกรบกวน

การศึกษา SEA ดังกล่าวยังระบุเพิ่มเติมว่า โครงการเขื่อนทางตอนล่างของแม่น้ำโขงจะนำไปสู่การสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพทั้งในน้ำและบนบกซึ่งมีความสำคัญระดับโลกอย่างถาวร และการเสื่อมโทรมของระบบนิเวศแม่น้ำโขงอย่างไม่อาจแก้ไขหรือชดเชยได้ พื้นที่ชุ่มน้ำถึง 40% ซึ่งมีบทบาทสำคัญในฐานะเป็นแหล่งเพาะพันธุ์และแหล่งอาหารในลุ่มน้ำตอนล่าง จะได้รับผลกระทบและประมาณ 17% ของพื้นที่เหล่านี้จะถูกน้ำท่วมถาวร นอกจากนี้ สิ่งมีชีวิตที่มีเอกลักษณ์หลายชนิดในแม่น้ำโขงจะสูญพันธุ์ด้วย

เขื่อนเหล่านี้จะบั่นทอนความอุดมสมบูรณ์ ผลผลิต และความหลากหลายของทรัพยากรปลาในแม่น้ำโขงอย่างถึงแก่น ส่งผลกระทบต่อผู้คนในท้องถิ่นหลายล้านคนที่พึ่งพาปลาเหล่านี้เพื่อโภชนาการและการดำรงชีวิต การศึกษาฯ ประเมินว่า ปลาอย่างน้อย 340,000 ตันต่อปีจะสูญหายไปเนื่องจากโครงการเหล่านี้ ซึ่งเทียบเท่ากับ 110% ของผลผลิตปศุสัตว์ทั้งหมดต่อปีในกัมพูชาและลาว นอกจากนี้ การศึกษายังระบุว่า ไม่มีเครื่องมือใดๆ ที่จะสามารถเอื้ออำนวยการอพยพของปลาในแม่น้ำโขงได้

รายงาน SEA ยังระบุเพิ่มเติมว่า ความเสี่ยงและความสูญเสียที่เกิดขึ้นกับระบบนิเวศของแม่น้ำโขงจะส่งผลให้เกิดความไม่มั่นคงทางอาหารเพิ่มขึ้นกับผู้คนหลายล้านคน โดยเฉพาะอย่างยิ่งชุมชนที่อาศัยอยู่ภายในรัศมี 15 กิโลเมตรจากแม่น้ำโขงจะได้รับผลกระทบอย่างหนัก จะเผชิญกับความไม่มั่นคงทางอาหารมากขึ้นเนื่องจากการลดน้อยถอยลงของการประมง และการสูญเสียการเกษตรแบบยังชีพและเกษตรริมน้ำ 

รายงานฯ ยังชี้ให้เห็นว่า อย่างน้อย ผู้คน 2.1 ล้านคน หรือคิดเป็น 10% ของผู้ที่อาศัยอยู่ภายในรัศมี 5 กิโลเมตรจากแม่น้ำ จะมีความเสี่ยงในการดำรงชีวิตมากที่สุด

รายงาน SEA ระบุในข้อสรุปข้อหนึ่งว่า “ในบรรดาชุมชนริมแม่น้ำที่ได้รับผลกระทบโดยตรงและโดยอ้อม โครงการเขื่อนบนแม่น้ำสายหลักเหล่านี้ จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยยะสำคัญในการเข้าถึงและการควบคุมทรัพยากรที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตและวิถีชีวิต — การใช้ชีวิต ไม่ว่าจะเป็นการหาเลี้ยงชีพ การเล่น และปฏิสัมพันธ์ซึ่งกันและกันในแต่ละวัน, ความปลอดภัยทางกายภาพและระดับความเสี่ยงที่ต้องเผชิญ, และวิถีวัฒนธรรมของพวกเขา — ซึ่งหมายถึงมรดก ประเพณี และค่านิยมที่มีร่วมกัน”

ทีม SEA แนะนำให้ประเทศในลุ่มน้ำโขงเลื่อนการผลักดันโครงการเขื่อนบนแม่น้ำสายหลักทางตอนล่างนี้ออกไปเป็นเวลา 10 ปี เพื่อรอการศึกษาเพิ่มเติมเกี่ยวกับผลกระทบข้ามพรมแดนและผลกระทบสะสมของโครงการฯ ข้อแนะนำนี้ถูกนำเสนอโดยกัมพูชาและเวียดนามในการประชุมปรึกษาหารือครั้งสุดท้ายของคณะกรรมการร่วม (JC) เพื่อพิจารณาโครงการเขื่อนไซยะบุรีที่เข้าสู่กระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า (PC) เป็นแห่งแรก ก่อนที่ลาวจะตัดสินใจดำเนินโครงการต่อไปหลังจากที่การประชุมสิ้นสุดลงในเดือนเมษายน 2554 ทั้งๆ ที่ยังไม่มีข้อสรุปใดๆ และท่ามกลางความเห็นที่แตกต่างกันในหมู่สมาชิก MRC

แปดปีต่อมาในปี 2018, MRC ได้ทำการประเมินผลกระทบสะสมของการพัฒนาทรัพยากรน้ำและการพัฒนาพลังงานน้ำในลุ่มน้ำโขงทั้งหมดอีกครั้ง โดยยังคงให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับโครงการในลำน้ำตอนล่าง

รายงานการศึกษา Council Study เพื่อการพิจารณาของคณะมนตรี (MRC Council) ซึ่งเป็นองค์กรสูงสุดของ MRC ที่ประกอบด้วยรัฐมนตรีของประเทศสมาชิก แสดงให้เห็นผลลัพธ์ที่คล้ายคลึงกับ SEA

โดยในการคาดการณ์ระยะยาวถึงปี 2583 ซึ่งรวมการพัฒนาเขื่อนในแม่น้ำสายหลักและสาขาครบทุกแห่ง ลุ่มน้ำโขงตอนล่างอาจได้รับประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากการพัฒนาไฟฟ้าพลังน้ำอย่างเต็มรูปแบบ ซึ่งอาจมีมูลค่ามากกว่า 160 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ แต่สิ่งนี้ก็มาพร้อมกับต้นทุน และดูเหมือนว่าต้นทุนเหล่านั้นจะมากกว่าผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ 

รายงานการศึกษาฯ นี้ระบุว่า การถดถอยของภาคประมงอาจทำให้สูญเสียมูลค่าทางเศรษฐกิจถึงเกือบ 23 พันล้านดอลลาร์สหรัฐภายในช่วงเวลาเดียวกัน และการสูญเสียป่าไม้ พื้นที่ชุ่มน้ำ และป่าชายเลนเพิ่มเติม อาจทำให้สูญเสียมูลค่าทางเศรษฐกิจมากถึง 145 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ

การศึกษาฯ ชี้ให้เห็นว่า การพัฒนาไฟฟ้าพลังงานน้ำอย่างเต็มรูปแบบภายในปี 2583 จะเป็นคุกคามระบบนิเวศและเศรษฐกิจของภูมิภาค ตลอดจนการเข้าถึงอาหารที่มีคุณค่าทางโภชนาการอย่างเพียงพอของประชาชนในท้องถิ่นอย่างรุนแรง การศึกษาชิ้นนี้ตั้งข้อสังเกตว่า จะเกิดการที่ต้องแลกระหว่างประโยชน์และการสูญเสียระหว่างทรัพยากรน้ำ อาหาร และพลังงานอย่างมหาศาลหลังการพัฒนาพลังงานน้ำอย่างเต็มรูปแบบในลุ่มน้ำโขงนี้ โดยได้ระบุเพิ่มเติมว่า สาเหตุหลักเป็นเพราะศักยภาพการเติบโตในอนาคตของประเทศสมาชิก MRC ทั้งหมดขึ้นอยู่กับของทุนทางธรรมชาติ โดยเฉพาะที่ดิน ป่าไม้ และประมง

รายงานการศึกษา Council Study ระบุในข้อสรุปข้อหนึ่งว่า “การพัฒนาที่เสนอมานั้น มีแนวโน้มที่จะลดความสามารถในการปรับตัวและพลิกฟื้นของชุมชนท้องถิ่นและเพิ่มความเปราะบางให้กับพวกเขาที่อาศัยอยู่ในรัศมี 15 กิโลเมตรจากแม่น้ำโขง ในขณะที่ผลประโยชน์ส่วนใหญ่จะตกเป็นของบริษัทผลิตไฟฟ้าและผู้บริโภคที่อยู่นอกพื้นที่ บนราคาที่ต้องจ่ายโดยชุมชนหาปลาและครัวเรือนที่จะได้รับผลกระทบเหล่านั้น”

รายงานสถานการณ์ลุ่มน้ำ (SBR) ฉบับล่าสุดของ MRC ในปี 2023 ได้ระบุถึงการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยยะสำคัญในแม่น้ำโขงที่ปรากฏให้เห็นมากขึ้นเรื่อยๆ โดยรายงานฯ พบว่า วงจรการไหลของแม่น้ำโขงในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างชัดเจนและมีนัยยะสำคัญ

ปริมาณน้ำในฤดูแล้งได้เพิ่มสูงขึ้นกว่าในอดีต ในขณะที่ปริมาณน้ำในแม่น้ำในฤดูน้ำหลากต่ำกว่าที่เคยเป็นมา รายงานฯ ยังระบุเพิ่มเติมว่า ปริมาณน้ำในฤดูน้ำหลากที่ลดลง ส่งผลให้การไหลย้อนกลับของน้ำในพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงและพื้นที่ชุ่มน้ำที่สำคัญลดลง รวมถึงทะเลสาบโตนเลสาบ ซึ่งเป็นแหล่งประมงน้ำจืดที่มีความหลากหลายและอุดมสมบูรณ์ที่สุดแห่งหนึ่งของโลก โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับช่วงเวลาก่อนปี 2552

รายงานฯ ระบุว่า นี่เป็นเรื่องที่น่ากังวลอย่างยิ่ง เนื่องจากกลไกทางอุทกวิทยาที่สำคัญนี้มีผลกระทบต่อพื้นที่ชุ่มน้ำ การหาปลา และสัตว์น้ำอื่นๆ รวมถึงการเกษตรและวิถีชีวิตในชนบท ซึ่งไม่ได้มีเพียงแต่บริเวณรอบทะเลสาบโตนเลสาบเท่านั้น แต่ยังรวมถึงทั่วทั้งสามเหลี่ยมปากแม่น้ำโขงด้วย

รายงานฯ ยังระบุเพิ่มเติมว่า ช่วงเวลาของการเริ่มต้นฤดูน้ำหลากก็เปลี่ยนแปลงไปเช่นกัน โดยเริ่มต้นล่าช้าและฤดูน้ำหลากสั้นลงในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาเมื่อเทียบกับ 30 ปีก่อน ซึ่งส่งผลกระทบต่อการเกิดกระแสน้ำไหลย้อนกลับในพื้นที่ชุ่มน้ำสำคัญๆ ของแม่น้ำโขง เช่น โตนเลสาบ

นอกจากนี้ การสูญเสียพื้นที่ชุ่มน้ำและแรงกดดันต่อประชากรปลาเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยปริมาณการจับปลาทั้งหมดในลุ่มน้ำโขงตอนล่างลดลงในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ส่วนใหญ่เกิดจากการจับปลาที่ลดลงจากทะเลสาบโตนเลสาบ จนถึงปัจจุบัน พันธุ์ปลาในลุ่มน้ำโขง 14 ชนิดอยู่ในภาวะใกล้สูญพันธุ์อย่างยิ่ง (รวมถึงโลมาอิรวดีและปลาบึกแม่น้ำโขง) ในขณที่ปลาอีก 21 ชนิดอยู่ในภาวะใกล้สูญพันธุ์ และอีก 29 ชนิดอยู่ในภาวะเสี่ยงต่อการสูญพันธุ์

ที่เขื่อนไซยะบุรี MRC ได้ดำเนินโครงการติดตามตรวจสอบผลกระทบสิ่งแวดล้อมเพื่อตรวจสอบผลกระทบข้ามพรมแดนที่เกิดขึ้นจริงของเขื่อนในปี 2565 และพบว่า ความหลากหลายทางชีวภาพของพันธุ์ปลาแม่น้ำโขงลดลงอย่างมากถึง 40-60% ในเกือบทุกจุดเก็บตัวอย่าง

“แม้ว่านี่จะไม่ได้บ่งชี้ว่าสายพันธุ์นั้นสูญพันธุ์ไปแล้ว แต่พวกมันหายากเกินกว่าที่จะปรากฏตัวให้เห็นและถูกบันทึกไว้ในรายงานการจับปลาได้” รายงานฯ ระบุ และเพิ่มเติมอีกว่า “รูปแบบนี้เป็นสิ่งที่คาดการณ์ได้ในระดับหนึ่ง อันเป็นผลมาจากการพัฒนาโรงไฟฟ้าพลังน้ำและแรงกดดันโดยรวมจากมนุษย์ที่มีต่อแม่น้ำ อย่างไรก็ตาม ระดับและความเร็วของการเปลี่ยนแปลงนี้ดูเหมือนจะสูงมากเป็นพิเศษ”

ทุนที่ซับซ้อน

แม้ความวิตกกังวลต่อราคาที่ต้องจ่ายระหว่างการพัฒนาพลังงานกับระบบนิเวศและวิถีชีวิตของผู้คนในลุ่มน้ำโขงเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ แต่ข้อมูลเกี่ยวกับความคืบหน้าและการดำเนินงานของเขื่อนในแม่น้ำโขงนั้นกลับถูกเปิดเผยต่อสาธารณะน้อยมาก ซึ่งทำให้ธรรมาภิบาลในการจัดการน้ำและความรับผิดชอบต่อสาธารณะมีความยุ่งยากซับซ้อนมากขึ้น

ในลุ่มน้ำโขงตอนล่าง โครงการเขื่อนบนแม่น้ำสายหลักเหล่านี้ถูกผลักดันผ่านรูปแบบการลงทุนที่ซับซ้อนและเกี่ยวข้องกับผู้มีส่วนร่วมหลายฝ่าย ตั้งแต่นักลงทุนและผู้พัฒนาเขื่อน ผู้ให้กู้ รัฐบาลของประเทศในลุ่มน้ำโขงและรัฐวิสาหกิจในประเทศ ไปจนถึงองค์กรระดับภูมิภาค เช่น MRC

ความสนใจในการพัฒนาไฟฟ้าพลังน้ำในลุ่มน้ำโขงตอนล่างเพิ่มมากขึ้นตั้งแต่กลางทศวรรษ 2543 โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังจากที่รัฐบาลลาวได้ลงนามในบันทึกความเข้าใจ (MOU) และข้อตกลงการพัฒนาโครงการ (PDA) กับนักลงทุนต่างชาติเพื่อพัฒนาโครงการเขื่อน 5 แห่งแรกในเขตแดนของตน ได้แก่ เขื่อนไซยะบุรี ดอนสะโฮง ปากแบง ปากลาย และหลวงพระบาง ในช่วงปี 2549–50

ประเทศลาวมีนโยบายชัดเจนในการร่วมพัฒนาพลังงานน้ำกับผู้พัฒนาเขื่อนเหล่านี้เพื่อประโยชน์ทางสังคมและเศรษฐกิจของประเทศ นอกเหนือจากการกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจแล้ว ประเทศลาวยังตั้งเป้าที่จะใช้รายได้จากพลังงานน้ำเพื่อขจัดความยากจน โดยข้อมูลของโครงการฯ ระบุว่า ลาววางแผนไว้ตั้งแต่ปีแรกๆ ว่าจะส่งออกไฟฟ้าไปยังประเทศไทยมากถึง 7,000 เมกะวัตต์

หลังการลงนามในบันทึกความเข้าใจ (MOU) หรือข้อตกลงการพัฒนาโครงการแล้ว รัฐบาลลาวได้ให้สัมปทานแก่ผู้พัฒนาเขื่อนเป็นระยะเวลาสูงสุด 30 ปี เพื่อสร้างและดำเนินการกับเขื่อนเหล่านั้นก่อนที่จะโอนกรรมสิทธิ์ให้แก่ลาว ซึ่งเป็นรูปแบบที่เรียกว่า BOT (Build–Operate–Transfer) เมื่อนักลงทุนหรือผู้พัฒนาเขื่อนผ่านการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมในประเทศแล้ว รัฐบาลลาวจะนำโครงการดังกล่าวเสนอต่อ MRC เพื่อเริ่มต้นกระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า (PC) เป็นเวลาหกเดือน

จากการตรวจสอบเอกสารการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการฯ​ โดย Bangkok Tribune นักลงทุนและผู้พัฒนาเขื่อนแม่โขงตอนล่างเหล่านี้ประกอบด้วยบริษัทจากไทย (CH. Karnchang Plc. (CKP) สำหรับไซยะบุรี), มาเลเซีย (Mega First Corporation Berhad สำหรับดอนสะโฮง), เวียดนาม (PetroVietnam Power Corporation สำหรับหลวงพระบาง) และบริษัทสัญชาติจีนคือ Datang International Power Generation (DTP) และตัวแทนในลาวคือ Datang (Laos) Pak Beng Hydropower สำหรับเขื่อนปากแบง, และ China National Electronics Import & Export Corporation (CEIEC) and Sinohydro Corporation สำหรับเขื่อนปากลาย

หลังจากเขื่อน 5 แห่งแรกนี้ ลาวยังได้ลงนามในบันทึกความเข้าใจ (MOU) เพิ่มเติมอีก 2 โครงการ ได้แก่ โครงการเขื่อนสานะคามกับ DTP และโครงการเขื่อนพูงอยกับ Charoen Energy and Water Asia (CEWA)

ในระหว่างการพัฒนาโครงการ โครงสร้างธุรกิจเหล่านี้ได้มีการพัฒนาไปตามลำดับเช่นกัน โดยมีบริษัทจากโครงการอื่นๆ เข้ามาร่วมทุนด้วย หรือในบางกรณีก็เป็นรัฐวิสาหกิจจากรัฐบาลที่เกี่ยวข้อง เช่น การไฟฟ้าลาว (EDL) และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) (EGAT) นอกจากนี้ยังมีการจัดตั้งและจดทะเบียนกิจการร่วมค้า (Joint Venture) ในลาวเพื่อเป็นตัวแทนของผู้พัฒนาเขื่อนด้วย

ตัวอย่างเช่น CH. Karnchang ก่อตั้งบริษัท Xayaburi Power ในประเทศลาวเมื่อเดือนมิถุนายน ปี 2553 ไม่กี่เดือนก่อนที่รัฐบาลลาวจะยื่นโครงการต่อ MRC เพื่อเริ่มกระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า (PC) ในเดือนตุลาคมปีเดียวกัน และก่อนที่กระบวนการ PC จะสิ้นสุดลงโดยไร้ฉันทามติในหมู่ประเทศสมาชิก, CH. Karnchang ได้ก่อตั้งบริษัท CK Power ที่กรุงเทพฯ เมื่อต้นเดือนมกราคม ปี 2554 โดยให้บริษัทดังกล่าวดำเนินธุรกิจผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าที่ผลิตจากแหล่งพลังงานต่างๆ

ต่อมา CK Power ได้เปลี่ยนสถานะเป็นบริษัทมหาชนในช่วงต้นเดือนกุมภาพันธ์ ปี 2556 และเริ่มซื้อขายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยเมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม ปี 2556 ด้วยทุนจดทะเบียน 5,500 ล้านบาท ปัจจุบัน CK Power ถือหุ้น 42.5% ใน Xayaburi Power โดยมีผู้ถือหุ้นรายอื่น ๆ ร่วมด้วย ได้แก่ EDL ของลาว, EGAT, Natee Synergy และผู้ถือหุ้นรายอื่น ๆ

นอกจากนี้ CK Power ยังถือหุ้น 50% ในบริษัท Luang Prabang Power ซึ่งจดทะเบียนในประเทศลาวเช่นกันเพื่อก่อสร้างและดำเนินงานเขื่อนหลวงพระบาง ผู้ถือหุ้นรายอื่นๆ ของโครงการ ได้แก่ CH. Karnchang (10%), TTW Plc. (10%), PT (Sole) (10%) และ Gulf Hydropower Holdings Private Limited (GHH) (20%), ตามข้อมูลจากเว็บไซต์ของบริษัท 

ในช่วงที่คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) อนุมัติสัญญาซื้อขายไฟฟ้า (PPA) ในช่วงกลางปี ​​2565 ผู้ถือหุ้นที่รายงานต่อคณะกรรมการฯ ประกอบด้วย CK Power (42%), PT (Sole) (38%), PetroVietnam Power Corporation (10%) และ CH. Karnchang (10%)

สำหรับโครงการเขื่อนปากแบง บริษัท Gulf Energy Development Plc. (GULF) ซึ่งเป็นบริษัทแม่ของ GHH ถือหุ้น 49% ใน Pak Beng Power ที่จดทะเบียนในลาว ร่วมกับบริษัท China Datang Overseas Investment ซึ่งเป็นบริษัทแม่ของ DTP โดยถือหุ้นอยู่ 51%

และในกรณีของเขื่อนปากลายดังที่ได้รายงานต่อคณะกรรมการฯ ในปี 2565 เช่นกัน, GULF ถือหุ้น 40% ใน Pak Lay Power ที่จดทะเบียนในประเทศลาว ร่วมกับ Sinohydro ซึ่งถือหุ้น 60% ต่อมา บริษัท GHH ของ GULF ได้เข้าซื้อหุ้น 60% จาก Sinohydro ในเดือนกรกฎาคมปีที่แล้ว ซึ่ง GULF ได้แจ้งต่อคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) ว่า GULF ได้ถือหุ้นใน Pak Lay Power ทั้งทางตรงและทางอ้อมถึง 100% แล้ว

รายงาน SEA ในปี 2553 ได้ระบุในข้อค้นพบเบื้องต้นว่า ความต้องการใช้ไฟฟ้าจากเขื่อนในลุ่มน้ำโขงตอนล่าง มากถึง 96% มาจากประเทศไทยและเวียดนาม และสองประเทศนี้มีเป้าหมายที่จะซื้อไฟฟ้าที่ผลิตได้เกือบ 90% รายงานฯ ดังกล่าวชี้ว่า หากประเทศไทยและเวียดนามตัดสินใจไม่ซื้อไฟฟ้าจากโครงการเขื่อนบนแม่น้ำสายหลักเหล่านี้ซึ่งออกแบบมาเพื่อการส่งออกทั้งหมด ก็มีโอกาสน้อยมากที่โครงการจะดำเนินการต่อไปได้

ตามข้อมูลของ กพช. ประเทศไทยเองได้ลงนามในบันทึกความเข้าใจ (MOU) กับ สปป.ลาว ตลอดหลายปีที่ผ่านมา เพื่อซื้อไฟฟ้าจากโครงการเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำในลาว ซึ่งมีปริมาณการซื้ออยู่ที่ 10,500 เมกะวัตต์ (เพิ่มขึ้นจากเพดานเดิม 9,000 เมกะวัตต์) ในขณะที่ ณ ปีที่แล้ว ข้อมูลของสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) ระบุว่า ไฟฟ้าที่ซื้อจากต่างประเทศมีปริมาณ 6,235 เมกะวัตต์ หรือคิดเป็น 12% ของกำลังการผลิตติดตั้งทั้งหมดของประเทศแล้ว ในขณะที่แผนการพัฒนาพลังงานในปี 2567 ได้ระบุไว้ว่า ประเทศไทยวางแผนที่จะเพิ่มสัดส่วนนี้จาก 7% เป็น 15%

ตามที่ สนพ. ระบุ, ความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดที่บันทึกไว้ในเดือนเมษายนอยู่ที่ประมาณ 34,620 เมกะวัตต์ ณ สิ้นปีที่แล้ว (2568) กำลังการผลิตติดตั้งของประเทศมีสูงถึง 54,336 เมกะวัตต์แล้ว ซึ่งแสดงให้เห็นว่า มีกำลังการผลิตสำรองเกินกว่าระดับปกติอย่างมาก ซึ่งโดยทั่วไปอยู่ที่ 15-20%

หน่วยงานด้านพลังงานที่เข้าร่วมการประชุมของ กพช. ในปี 2565 มองว่า พลังงานน้ำเป็นแหล่งพลังงานหมุนเวียนที่ราคาถูกกว่าแหล่งพลังงานอื่นๆ ซึ่งจะช่วยลดต้นทุนเมื่อสัดส่วนของพลังงานหมุนเวียนเพิ่มขึ้นในอนาคต, พวกเขาได้กล่าวไว้ในการประชุมดังกล่าว

แต่การลงทุนและการดำเนินการที่ซับซ้อนของทุนเหล่านี้ กลับสร้างความสับสนให้กับชาวบ้านในพื้นที่อย่างอ้ายสุดตา ที่ไม่รู้ว่า ใครควรเป็นผู้รับผิดชอบต่อความเสื่อมโทรมของแม่น้ำโขงและระบบนิเวศของแม่น้ำ

“ผมไม่รู้ว่าควรไปคุยกับใครดี คนมักบอกว่าเขื่อนพวกนั้นเป็นเขื่อนของลาว” อ้ายสุดตากล่าว เมื่อถูกถามว่าเขาจะคัดค้านเขื่อนสานะคามและเขื่อนอื่นๆ อย่างไร 

ขณะขับเรือหางยาวกลับเข้าฝั่ง อ้ายสุดตาขบฟันและทอดสายตาออกไปไกลในลำน้ำ ก่อนจะกล่าวว่า “แต่ผมก็จะสู้ ถึงไม่รู้ว่าจะสู้อย่างไรดี”

การปรึกษาหารือที่บกพร่อง

ภายใต้การลงทุนที่ซับซ้อนเช่นนี้ โครงการเขื่อนบนแม่น้ำโขงมักลอดเร้นการตรวจสอบจากสาธารณะผ่านขั้นตอนอย่างเป็นทางการภายใต้ระเบียบปฏิบัติว่าด้วยการแจ้ง การปรึกษาหารือล่วงหน้า และข้อตกลง (PNPCA) ของ MRC

ภายใต้ระเบียบขั้นตอนเหล่านี้ โครงการเขื่อนแม่โขงตอนล่าง 5 แห่ง ที่ผ่านกระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า (PC) ที่สิ้นสุดลงแล้วได้แก่ ไซยะบุรี (ตุลาคม 2553–เมษายน 2554), ดอนสะโฮง (กรกฎาคม 2557–มกราคม 2558), ปากแบง (ธันวาคม 2559–มิถุนายน 2560), ปากลาย (สิงหาคม 2561–เมษายน 2562) และหลวงพระบาง (ตุลาคม 2562–มิถุนายน 2563) ในบรรดาโครงการเหล่านี้ มีการจัดทำแถลงการณ์ร่วมและแผนปฏิบัติการร่วมสำหรับ 3 โครงการ ได้แก่ ปากแบง ปากลาย และหลวงพระบาง ซึ่งกำลังอยู่ระหว่างการดำเนินการตามแผนฯ 

ตามข้อมูลของ MRC กระบวนการ PC สำหรับโครงการเขื่อนสานะคาม ได้ดำเนินมาตั้งแต่เดือนกรกฏาคม ปี 2563 หลังเขื่อนหลวงพระบางจบกระบวนการ PC เพียง 1 เดือน และยังไม่ได้ข้อสรุป เนื่องจากจำเป็นต้องมีการรวบรวมข้อมูลและการศึกษาเพิ่มเติมตามแผนงาน (road map) ที่ตกลงกันไว้ในปี 2566 สำหรับโครงการเขื่อนพูงอยนั้น เอกสารของโครงการได้ถูกส่งโดยประเทศลาวไปยัง MRC เพื่อเริ่มต้นกระบวนการ PC ในปี 2563 เช่นกัน แต่ยังไม่ได้กำหนดวันเริ่มต้นกระบวนการฯ​ เนื่องจากต้องรอการรวบรวมข้อมูลและการศึกษาเพิ่มเติมจากผู้พัฒนาโครงการตามที่ตกลงกันไว้ในแผนงานเช่นกัน

การปรึกษาหารือล่วงหน้า (PC) นับเป็นส่วนสำคัญอย่างยิ่งของกฎระเบียบขั้นตอนการดำเนินงานของ MRC เกี่ยวกับการใช้น้ำในแม่น้ำโขงตอนล่างภายใต้ระเบียบปฏิบัติ PNPCA

ภายใต้กฎระเบียบเหล่านี้ MRC ซึ่งเป็นองค์กรที่อำนวยความสะดวกในการเจรจาเชิงการทูตเรื่องทรัพยากรน้ำในลุ่มน้ำโขงได้ระบุไว้ว่า โครงการเกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐานใดๆ ที่ใช้ประโยชน์จากน้ำจากแม่น้ำโขงสายหลักในช่วงฤดูฝนระหว่างสองลุ่มน้ำ และในช่วงฤดูแล้งภายในลุ่มน้ำเดียวกัน จะต้องผ่านกระบวนการ PC และหากมีการใช้ประโยชน์จากน้ำในช่วงฤดูแล้งระหว่างสองลุ่มน้ำ จะต้องผ่านกระบวนการ PNPCA อย่างเต็มรูปแบบ ซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบขั้นสุดท้ายจากสมาชิก MRC ทั้งหมด ซึ่งยังไม่เคยมีการดำเนินการดังกล่าว

โครงการที่ต้องผ่านกระบวนการพิจารณาอนุมัติจากคณะกรรมการร่วม (JC) ได้แก่ โครงการชลประทานขนาดใหญ่และโครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ ซึ่งอาจส่งผลกระทบอย่างมากต่อสิ่งแวดล้อม วงจรการไหลของน้ำ และคุณภาพน้ำของแม่น้ำโขงสายหลัก

MRC ระบุว่า ประเทศสมาชิกใดก็ตามที่ประสงค์จะดำเนินโครงการฯ จะต้องแจ้งให้ประเทศอื่นๆ ทราบและให้ข้อมูลที่มีอยู่ การดำเนินการนี้ช่วยให้ประเทศที่ได้รับแจ้ง สามารถประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นในเขตแดนของตนและให้ความคิดเห็นเกี่ยวกับความประสงค์ที่เสนอเข้ามา นอกจากนี้ ยังจำเป็นต้องมีการปรึกหารือในระดับประเทศและระดับภูมิภาค ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการ PC ด้วย

กระบวนการ PC จึงเป็นชุดกฎเกณฑ์อย่างเป็นทางการเพียงชุดเดียวที่ควบคุมการใช้ประโยชน์จากแม่น้ำโขงตอนล่าง ซึ่งใช้บังคับในประเทศสมาชิก MRC ทั้งหมด MRC ได้เน้นย้ำหลายครั้งว่ากระบวนการ PC นี้ มีจุดประสงค์เพื่อให้ประเทศสมาชิกบรรลุ “ข้อสรุปเกี่ยวกับวิธีการดำเนินโครงการที่เข้ากระบวนการปรึกษาหารือฯ” กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ “ไม่ได้มีจุดประสงค์เพื่ออนุมัติหรือไม่อนุมัติโครงการที่เสนอ” MRC ระบุ

MRC ระบุว่า โดยการพิจารณาของคณะกรรมการร่วม (JC) ซึ่งเป็นชุดหลักที่กำกับดูแลกระบวนการฯ ดังกล่าว, PC มีเป้าหมายเพื่อ “บรรลุข้อสรุปเพื่อให้เกิดการใช้ประโยชน์ทรัพยากรน้ำอย่างสูงสุดและป้องกันความเสื่อมโทรมของทรัพยากร ตลอดจนตัดสินใจในเงื่อนไขที่ตกลงกันสำหรับโครงการ”

หากคณะกรรมการร่วม (JC) ไม่สามารถบรรลุข้อตกลงเกี่ยวกับกระบวนการ PC ได้ อาจส่งเรื่องดังกล่าวไปยังคณะมนตรีแม่น้ำโขง (MRC Council) ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนระดับรัฐมนตรีจากประเทศสมาชิก หากคณะมนตรีฯ ไม่สามารถตัดสินใจได้ อาจส่งเรื่องไปยังรัฐบาลของทั้งสี่ประเทศ เพื่อหาทางแก้ไขผ่านช่องทางการทูตหรือกฎหมายระหว่างประเทศ

นับตั้งแต่มีการนำกระบวนการ PC นี้มาใช้ครั้งแรกในกรณีของเขื่อนไซยะบุรี ตัวกระบวนการฯ เองก็เผชิญกับความท้าทายมาตั้งแต่เริ่มต้น โดยในระหว่างที่กระบวนการฯ ดำเนินอยู่นั้น หนังสือพิมพ์ Bangkok Post Sundayได้เปิดโปงว่า มีการดำเนินการเตรียมงานก่อสร้างเบื้องต้นอย่างกว้างขวางในพื้นที่แล้ว ซึ่งรวมถึงการก่อสร้างถนนและการเตรียมการสำหรับการโยกย้ายชุมชนริมแม่น้ำรอบบริเวณเขื่อน

เหตุการณ์เช่นนี้ดูเหมือนจะเกิดขึ้นในโครงการปากแบงเช่นกัน ข้อมูลตามเอกสารของโครงการฯ ระบุว่า ถนนทางเข้าสู่บริเวณเขื่อนใกล้หมู่บ้านปากนวยกลับสร้างเสร็จแล้วเพียงหนึ่งเดือนหลังจากกระบวนการ PC ของโครงการสิ้นสุดลง และในเดือนธันวาคม 2559 ซึ่งเป็นช่วงเวลาเดียวกับที่มีการเริ่มกระบวนการ PC การก่อสร้างถนนอีกสายหนึ่งฝั่งตรงข้ามแม่น้ำนั้นก็ได้เสร็จไปแล้ว 60% พร้อมกับกิจกรรมอื่นๆ รวมถึงการชดเชยและการโยกย้ายชุมชนที่ได้รับผลกระทบ 

กระบวนการ PC ประสบกับความท้าทายครั้งใหญ่อีกครั้งในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาโดยโครงการเขื่อนหลวงพระบางและเขื่อนสานะคาม ซึ่งมีการเลื่อนการเริ่มต้นกระบวนการฯ และการพิจารณาของคณะกรรมการร่วม (JC) ออกไป จนถึงเวลานี้ กระบวนการ PC สำหรับโครงการเขื่อนสานะคามใช้เวลานานกว่าหกปีแล้ว และไม่เป็นไปตามกรอบระยะเวลาหกเดือนอีกต่อไป เนื่องจากมีความขัดแย้งสูงและความเห็นที่แตกต่างกันมากขึ้นในหมู่ประเทศสมาชิก MRC

ดร.สุรสีห์ กิตติมณฑล อดีตเลขาธิการสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติและประธานคณะกรรมการร่วม (JC) กล่าวกับ Bangkok Tribune ว่า กระบวนการ PC นั้นตั้งอยู่บนพื้นฐานของ “ฉันทามติ” ซึ่งหมายความว่าหากประเทศต่างๆ ไม่เห็นด้วยกับโครงการใดๆ ก็จะไม่มีการสรุปผลใดๆ เกิดขึ้น

ในฐานะเจ้าหน้าที่รัฐอาวุโสที่รับมือกับข้อโต้แย้งที่ทวีความรุนแรงขึ้นในกรณีของโครงการเขื่อนสานะคาม ดร.สุรสีห์ ยอมรับถึงความยากลำบากในการหาข้อสรุปสำหรับโครงการในช่วงที่ดำรงตำแหน่ง ในฐานะประธาน JC เขาได้ริเริ่มกลไกใหม่ ซึ่งรวมถึง road map ที่ระบุถึงกรอบเวลาสำหรับการจัดส่งข้อมูลที่เกี่ยวข้อง เพื่อปรับปรุงความโปร่งใสและความรับผิดชอบต่อโครงการ

อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยยังคงต้องการการเจรจาทวิภาคีเพิ่มเติมและกลไกอื่นๆ นอกเหนือจากกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศอย่าง MRC หลังจากการหารือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รัฐบาลไทยได้สั่งการให้ กฟผ. เลื่อนการลงนามในข้อตกลงซื้อขายไฟฟ้าสำหรับโครงการเขื่อนสานะคามออกไป จนกว่าจะได้รับข้อมูลที่ชัดเจนมากขึ้นเกี่ยวกับผลกระทบข้ามพรมแดนจากลาวและผู้พัฒนาเขื่อน ซึ่งเขากล่าวว่า การดำเนินการในลักษณะดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้ ต้องมี “เจตจำนงทางการเมือง” สนับสนุน

ดร.สุรสีห์เห็นด้วยว่ากระบวนการ PC ควรช่วยยุติข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทระหว่างประเทศในลุ่มน้ำโขง และกล่าวเสริมว่า road map ดังกล่าวเป็นก้าวแรกในการปรับปรุงกระบวนการ PC บนพื้นฐานของความเป็นจริง อย่างไรก็ตาม เขายอมรับว่ายังคงมีความท้าทายในประเด็นดังกล่าว เพราะประเทศยังคำนึงถึงผลประโยชน์ของตน ซึ่งเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการเจรจาต่อรองด้านทรัพยากรน้ำในลุ่มน้ำโขง

“คุณได้รับผลประโยชน์ในขณะที่ผู้อื่นได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง เรายังจะพูดว่า ‘แม่น้ำโขงหนึ่งเดียว จิตวิญญาณหนึ่งเดียว’ ได้อย่างไร? เรายังไม่ได้มองพ้นไปจากเขตแดนและผลประโยชน์ของเราเองในกระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า เราต้องมองข้ามความเป็นประเทศให้ได้ มีเพียงวิธีนี้เท่านั้นที่จะทำให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ทุกคนและจิตวิญญาณของลุ่มน้ำได้”

“หากการกระทำของเราส่งผลกระทบรุนแรง เราควรหยุด เพราะหากลุ่มน้ำของเราได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง เราจะมาเสียใจทีหลังอย่างไร มันก็ย้อนกลับไปแก้ไขไม่ได้” ดร.สุรสีห์กล่าว

ดร.พูนศักดิ์ จันทร์จำปี อดีตประธานคณะกรรมมาธิการการที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม สภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเคยตรวจสอบประเด็นเขื่อนแม่น้ำโขง กล่าวว่า ปัญหาของเขื่อนบนแม่น้ำโขงตอนล่างสะท้อนให้เห็นถึงความซับซ้อนที่เพิ่มขึ้นของความท้าทายด้านสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน

ดร.พูนศักดิ์ กล่าวว่า โครงสร้างองค์กรและกระบวนการทำงานของ MRC จึงดูเหมือนจะไม่เพียงพอที่จะรับมือกับความท้าทายเหล่านี้ MRC จำเป็นต้องปรับปรุงโครงสร้างและกฏระเบียบขั้นตอนการทำงาน หรืออีกทางเลือกหนึ่งคือ ควรนำกลไกข้ามพรมแดนใหม่ๆ มาใช้ ซึ่งอาจอยู่ภายใต้กรอบสิทธิมนุษยชนของอาเซียน เพื่อจัดการกับกรณีต่างๆ ในระดับภูมิภาค

“MRC เป็นองค์กรที่ตั้งรับเกินไปที่จะรับมือกับความท้าทายที่เพิ่มขึ้นที่เราเผชิญ เราต้องการกลไกใหม่ที่มีอำนาจตัดสินใจขั้นสุดท้ายที่ชอบธรรม เพื่อให้บรรลุเป้าหมายนี้ เราต้องเปลี่ยนแนวคิดของเราก่อน โดยเน้นไปที่แนวทางป้องกันล่วงหน้า เช่น การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์มากกว่าการฟื้นฟูและการชดเชย” ดร.พูนศักดิ์กล่าว

สำหรับชาวบ้านในพื้นที่และกลุ่มภาคประชาสังคม เช่น กลุ่มอนุรักษ์รักษ์เชียงของ ซึ่งนำโดยนิวัฒน์ ร้อยแก้ว ผู้ได้รับรางวัล Goldman Environmental Prize ประจำปี 2022  และเครือข่ายประชาชนลุ่มน้ำโขง 8 จังหวัด ซึ่งต่อสู้กับการสร้างเขื่อนบนแม่น้ำโขงมาตั้งแต่เขื่อนแรกๆ ในประเทศจีนในช่วงปลายทศวรรษ 2533 และเขื่อนทางตอนล่างแห่งแรกอย่างเขื่อนไซยะบุรีในช่วงทศวรรษ 2553 นั้น ธรรมาภิบาลในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและข้อบกพร่องเชิงโครงสร้างองค์กรเป็นสิ่งที่พวกเขาประสบมานานแล้ว

มนตรี จันทวงศ์ ผู้ก่อตั้งองค์กร Mekong Butterfly ซึ่งติดตามการทำงานของ MRC และกระบวนการ PC มาตั้งแต่โครงการสร้างเขื่อนแรกๆ และให้คำแนะนำแก่กลุ่มภาคประชาสังคม กล่าวว่า MRC ถูกสร้างขึ้นโดยมุ่งเน้นที่การส่งเสริมการพัฒนาเป็นหลัก ดังนั้นกฏระเบียบขั้นตอนต่างๆ ที่ตามมา รวมถึง PC จึงมักถูกมองว่าเป็นเพียง “พิธีกรรม” ซึ่งเป็นมุมมองที่กลุ่มภาคประชาสังคมหลายกลุ่มในลุ่มน้ำเห็นพ้องด้วย

เขากล่าวว่า ผลที่ตามมาคือโครงการพัฒนาภายใต้กรอบงานของ MRC มักจะตอบสนองและขึ้นกับผู้บริจาคและรัฐบาลที่ให้เงินทุนแก่องค์กรอย่าง MRC มากกว่าชุมชนที่ได้รับผลกระทบ เขากล่าวเสริมว่า เพื่อที่จะปรับปรุงความรับผิดชอบต่อสาธารณะและความโปร่งใสของการพัฒนาในลุ่มน้ำโขงให้ดีขึ้น จำเป็นต้องมีการเข้าถึงข้อมูลที่มากขึ้นและการมีส่วนร่วมของประชาชนที่เข้มแข็งขึ้นในการพัฒนาลุ่มน้ำ

สำหรับอ้อมบุญ ผู้ร่วมก่อตั้งเครือข่ายประชาชนลุ่มแม่น้ำโขง 8 จังหวัด เธอเข้าใจเรื่องนี้เป็นอย่างดี เพราะเธอและชาวบ้านในลุ่มน้ำโขงคนอื่นๆ ต้องนำเรื่องของพวกเขาไปสู่ศาลปกครองเพื่อให้เสียงของพวกเขาได้รับการรับฟังในการคัดค้านเขื่อนแห่งแรกคือเขื่อนไซยะบุรี

จนกระทั่งเมื่อไม่กี่ปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะในกรณีของเขื่อนสานะคาม ที่เธอและชาวบ้านในลุ่มน้ำโขงคนอื่นๆ ที่ได้รับผลกระทบจากเขื่อนในลุ่มน้ำโขงรวมถึงไซยะบุรี ได้รับอนุญาตให้มีส่วนร่วมในการปรึกษาหารือภายใต้กระบวนการ PC มากขึ้น เธอกล่าวว่า สิ่งที่ขาดหายไปอย่างต่อเนื่องจากกระบวนการนี้คือ การมีส่วนร่วมอย่างมีความหมายของประชาชนในการพัฒนาลุ่มน้ำ

“ปัญหาในลุ่มน้ำโขงมีความซับซ้อนมากขึ้นเรื่อยๆ โดยการลงทุนบางส่วนไม่มีเขตแดนอะไรแล้ว แต่เป็นการลงทุนข้ามพรมแดน ผลกระทบก็เช่นกัน และนี่คือช่องโหว่สำคัญในกฎระเบียบที่มีอยู่”

“เพื่อให้ความโปร่งใสและความรับผิดชอบต่อประชาชนเป็นที่ยึดมั่นเพื่อให้เกิดการบรรลุการพัฒนาที่ยั่งยืน การมีส่วนร่วมของประชาชนไปจนถึงระดับการตัดสินใจในการพัฒนาเป็นสิ่งที่จำเป็น” 

เธอยังได้เรียกร้องให้ MRC ปฏิรูปตนเองโดยการเปิดโอกาสให้มีตัวแทนของภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในกรอบการทำงานและระดับการตัดสินใจขององค์กร ข้อเสนอของแนวคิดนี้ที่เคยได้รับการผลักดันโดยภาคประชาชน รวมถึงการจัดตั้งสิ่งที่เรียกว่าสภาแม่น้ำโขง การแต่งตั้งตัวแทนภาคประชาสังคมและชุมชนใน TNMC และการแก้ไขข้อตกลงแม่น้ำโขง แต่ทั้งหมดนี้ยังไม่ประสบผลสำเร็จ

ปิยะนันท์ จิตต์แจ้ง รายงานส่วนหนึ่งในประเด็นเรื่องเขื่อนปากแบง

อ่านเรื่องเขื่อนพูงอยและชมภาพเพิ่มเติมที่ PHOTO ESSAY: พูงอย… ความหวาดกังวลที่หวนคืน

รายงานชิ้นนี้ได้รับการแปลจากต้นฉบับภาษาอังกฤษ: SPECIAL REPORT SERIES: Mekong in Peril